美好乡村建设资金困局分析——以蚌埠市为例

陈小洁

(中共蚌埠市委党校，安徽 蚌埠 233040)

长期以来，我国特有的城乡二元结构导致要素在城乡发展之间流动不公平，农村发展明显落后于城市，资金投入不足的问题在农村建设中凸显。2000～2010年间，我国社会固定资产投资85.2%投向了城镇，农村仅占14.8%［1］。刘振杰［2］在河南的新型农村社区建设研究中提出:“资金不足是制约新农村社区建设的主要因素。”安徽省财政厅课题组［3］也提出:“当前的财政资金投入与群众急于改善生产、生活条件、建设美好家园的需求仍有较大差距。”安徽省为了改善城乡差距，提出美好乡村建设，着力打造“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的农民幸福美好家园。蚌埠市也在积极推进美好乡村建设，面对资金困局，如何筹集资金、合理有效地使用资金，是关系到美好乡村建设能否顺利进行的急切问题。

1 美好乡村建设的资金需求分析

1.1 农村基础设施建设需求

第一，农业基础设施薄弱。旱涝保收田仅占耕地的60%左右，灌溉死角多达60多万亩，抗御自然灾害能力不强，农业生产不稳。部分地区防洪排涝标准较低，大水年份损失巨大。第二，农村道路发展欠账较多。大部分村内道路没有硬化，路窄，坑多，村民出行困难。第三，农村饮用水安全也引起关注。蚌埠市辖4区3县，人口约367.81万人，农业人口数约260万人，由于地理地质因素造成取水不安全，污水、废弃物的无序排放，化肥农药的过度使用，工业生产过程中的泄露，缺乏有效的水处理设备，饮用水水源缺乏有效的跟踪监测等因素的影响，约有104万人处于饮用水不安全状态，其中约4.16万农村人口饮水安全情况特别需要关注，其中氟超标2.80万人，苦咸水0.70万人，污染水0.66万人［4］。第四，农村环境基础设施建设相对滞后。绝大部分农村的生活污水未经任何处理而直接排入沟渠河道，成为农村内河水源污染的主要来源。大部分村庄没有规范的垃圾处理场，垃圾收集运转之后缺乏无害化处理，垃圾只能从“甲地转移到乙地”，不少垃圾随意堆放。

1.2 农民生活环境改善需求

经过三十多年的发展，大部分农民的生活水平有了一定程度的改善，但也出现了贫富不平衡现象。村级组织的协调、服务、组织能力薄弱，部分农村公共产品的提供出现了真空，街道修建、垃圾处理、清洁卫生等经费缺乏保障。村庄建设没有统一规划，缺乏合理布局。农民多是在自己宅基地盖房，随意性强，只见新房，不见新村。同时，一些现代城市生活方式引入到农村，产生大量生活垃圾，导致原有的田园风光被破坏，环境变得很糟。因此，随着农村经济的发展和物质生活的改善，农民希望有优美整洁的生活环境，脏乱差的人居环境亟须改善。

1.3 农村经济发展的需要

建设美好乡村，产业是根基，富民是核心。首先要调整不合理的农村产业结构，大力发展现代农业，增加农民收入。蚌埠市农村生产布局零乱，特色产业实力不强。近年来，虽然“一村一品”特色产业发展较快，但也仅是在点上取得了一些突破，面上还有较大差距，主要表现在科技水平低，规模小，示范带动能力有限等。村级集体经济发展缓慢，力量薄弱，空白现象也比较突出，有的基层组织运转仅靠财政转移支付维持，兴办集体公益事业只能“一事一议”向群众伸手和靠财政奖补，推动产业发展更是无能为力。据统计，蚌埠市无经营收益的村有404个，占总数的43%。2013年40个省考核的美好乡村重点示范村中，年收入20万元以上的仅有6个村，收入不足3万元的村14个，还有10个为集体收入空白村。要发展农村经济，调整产业结构，整合产业项目，都需要大量资金支持。

1.4 改善农村文化、医疗、教育

农村经济落后，相应的农村社会发展，特别是农村社会保障、教育培训、文化卫生等事业发展也滞后。一部分农民还需依靠耕地、子孙来防病养老。看病难、因病致贫的比例较高。村民文化体育活动等没有经费保障，无公共活动场所，文化生活贫乏，出现打牌赌博风、封建迷信风、人情风等不良社会风气。由于农村公共服务设施资源占有率低，农村居民公平享有的上学、就医的机会大大低于城市居民，休闲娱乐条件更无法与城市相比。公共服务不足，是农民群众反响最强烈、最迫切要求解决的问题。

2 美好乡村建设资金投入现状分析

从目前调研情况看，资金投入已构成了政府扶持、农民自筹、金融贷款、社会投资的四级体系。但是，资金来源结构存在失衡现象。具体表现在:

第一，政府财政扶持是最主要来源。从蚌埠市美好乡村建设来看，几乎所有重点示范村初期建设资金都是来源于财政直接投资。2013年以来省市县各级财政累计投入专项资金2.86亿元(省级6675.4万元，市级7000万元，县级13765万元)，全市46个重点示范村，平均每个村要花费621.7万元，全市924个行政村，如果要到达2020年80%的行政村达到美好乡村建设标准的目标，每年还需要投入6.5亿。按照《蚌埠市美好乡村建设实施意见》的要求，从2013年起，市财政每年统筹安排美好乡村建设资金1亿元，各县区要相应设立专项资金。可见，资金投入远远低于资金需求。

第二，农民自筹资金有限。农村自己承担的主要包括:义务投工投劳，对自住房屋的修缮、庭院美化、一些财政补贴基建项目的配套资金及农民自身经营所需资金的自主投入部分。美好乡村建设项目中，院墙修建、危房改造、果园补植以及家前园后绿化都是村民自筹。

第三，金融资金介入不够。蚌埠市和国家开发银行合作开展新型城镇化融资试点工作，成立了蚌埠市城镇发展投资有限公司，注册资金10亿元。怀远县注册成立蚌埠美好乡村投资建设有限公司，淮上区成立美好乡村建设投资公司，探索市场化、公司化运作模式，拓展美好乡村建设投融资渠道。但是从实地调研来看，农村金融发展滞后，村集体无资金无贷款，村民个人通过金融机构借贷比例小，而且借贷金额少。

第四，社会资金比例小。虽然鼓励社会资金通过投资、捐助、认建等方式参与，积极探索利用市场化手段筹资支持中心村基础设施建设。但实际参与美好乡村建设的社会资金比例非常小，因此，投资渠道单一，导致对政府财政资金的过度依赖，加重了地方财政负担。

从安徽省和蚌埠市的实际情况来看，早期的美好乡村建设，政府投入也是必需。农村公共基础设施建设任务繁重，而村集体和农民个人财力都十分有限，仅依靠农民和村集体自身实现建设目标是不现实的。美好乡村建设要以经济实力为基础，既不能过分超越农村经济发展水平去搞其他方面建设，也不能等待农村经济发展到相当高的水平再去靠农村、农民自己的力量进行建设。因此，在美好乡村建设初期，需要政府财政投入的一揽子措施来推动，需要动员大量财政资源和社会资源。当示范点完成了初期建设项目，具备自我造血能力后，不能再单纯依靠财政资金。如果有限的财政资金一直投入到各方面实力都比较强的乡村，那对于非示范村而言就是不公平的，也会导致村庄发展不平衡，人为造成贫富差距，而且，示范村也失去了示范意义。

3 破解美好乡村建设资金困局的建议

3.1 积极筹措后续建设资金

3.1.1 争取各级财政资金的进一步支持 十八届三中全会提出:“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”因此，从中央的政策来看，在今后相当长的时间内，“三农”仍然会是财政支出的重点，已经建立起来的财政支农资金稳定增长机制不会轻易改变。因此，要抓住机遇，搞好美好乡村建设的项目规划、立项申报，积极向上级主管部门争取项目和资金，以项目建设来整合农村各种资源，拉动农村经济健康发展。深入了解不同村庄基础设施建设的差异性，在保证财政资金充足投入的前提下，根据村庄经济发展水平和农民人均收入水平指定科学合理的资金配套方案，对发展水平不同的村庄实施分类投入，提高贫困村庄的补助标准和扶持力度，实现农村基础设施建设均等化。

3.1.2 争取金融信贷资金 建设美好乡村，要求建立健全适应“三农”发展需要的多层次、广覆盖、可持续的多元化农村金融体系，以确保持续增加资金投入和金融资源有效配置。目前，我国农村金融体系结构与运作机制存在严重缺陷。必须通过对农村金融体系的重新安排与创新，达到强化农村信贷资金投入与提高金融资源配置效率，从而显著增强金融服务“三农”功能，推动社会主义新农村建设，并实现国民经济又好又快发展［5］。通过利用信贷资金，由政府“输血”支持变成“造血”支持，可以发挥农民的主动性，比政府财政无偿投入更为持久，应该成为美好乡村建设的主要资金来源。

3.1.3 鼓励农民投入 美好乡村建设，农民是主体，首先要调动农民积极性，加强宣传培养和教育。特别是通过正确的舆论导向，引导广大农民破除“等、靠、要”的依赖思想，使他们充分认识到自己是美好乡村建设的主体，建设的就是自己的家园，自觉自愿参与到建设中来。经过几年的努力，生活水平、生活环境、社会保障进一步完善，农民投入建设的积极性就会更强。引导农民进行智力投资，把钱多用于参加培训、教育子女等方面，增强自身的生产经营能力;调动农民投资投劳修建和维护乡村公共基础设施的积极性和主动性，形成一个引导全社会广泛参与农村建设的参与机制;以“以工代赈”等方式，利用农村劳动力建设新农村。其次，要建立农民增收长效机制，拓宽农民增收渠道，增强农民投资能力。给农民提供政策指导、资金援助等，鼓励农民敢创业，引导外出务工人员返乡创业。通过加大农民培训，扩大“阳光工程”覆盖范围，积极培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民择业就业能力。三是对农村产业升级，提高农产品附加值。总之，只有农民收入能持续增长，才有能力投入资金进行新农村建设。

3.1.4 创造条件吸引社会资本 社会上闲散资金充沛，利用潜力大。目前，在蚌埠市的美好乡村建设中，民间资本使用比例不高，范围不广。因此，可以通过政府组织、民间团体牵线搭桥，以入股、联营等方式参与农业综合开发、高效设施农业、社会化服务组织、农产品物流体系建设;或者采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式，研究引进新型的融资模式，如PPP融资模式，参与建设农村生产生活基础设施［6］。按照农村的特点和具体情况，进行融资探索。有条件有资源的乡村，可以整合项目，进行包装宣传，在招商会议上通过项目推介的形式，介绍给有意投资农村的投资者。比如山东希森三和集团就是通过产业资本与村庄建设相结合，“拆旧村建新村+公司带动农户+循环经济改造”，形成畜牧养殖带动型新农村建设，实现了“村企共建”，达到了双赢目的［7］。

3.2 管好用好美好乡村建设资金

筹集到建设资金是前提，管好用活资金是关键。在美好乡村建设中，要统筹安排来自各个渠道的支农资金，集中使用，管好用好资金，增强资金分配的科学性和合理性，让人民群众得到真切的实惠，看到实在的变化，有力地推动美好乡村建设步伐。

3.2.1 提高财政资金使用效率 美好乡村早期建设资金主要来源于财政，从规划、项目设计、具体实施都是政府做主，行政计划运作，农民被动参与，资金使用效果受到一定影响。一些农民对自己没有付出代价的项目不太珍惜，对设备缺乏维护。所以，要探索改变政府资金拨付办法，改革财政对农业项目的直接投入，更多地依法、依规采用以奖代补、贴息垫息、以物抵资、先建后补、民办公助、风险补偿、减免税费、购买服务等政策工具和激励措施，支持农村公共产品建设，把资金物质用到农民直接受益的项目上;在美好乡村示范点建设上，采取统一扶助标准，择优选择定点，实行以奖代补，农民自主建设的模式，加大实物补贴的比重，引导和激励农民投资、投劳建设家园。所有支持资金，实行项目配套，专款专用;乡村两级台账管理，联合签批制度，严肃财经纪律，确保资金有效使用。通过合理配置公共财政资源，逐步规范政府农业资金投向，变救济扶持为参与开发扶持，提高了资金使用效益。

3.2.2 整合各类涉农资金 推进涉农资金整合是提高使用效益、强化科学化精细化管理的重大举措。第一要对涉农资金进行摸底。由财政部门牵头，对各级各部门涉农项目资金进行清理合理归并，形成目录。第二以项目申报推进涉农资金整合。按年下达重点建设村名单和整合资金项目库指导意见，以村为单位提出项目需求，以镇(乡)为单位统一上报、集中评审，县级成员单位申报项目必须从经过评审的项目中选择，否则不安排配套资金，市级定期组织对项目建设进行检查指导，参与项目竣工验收。第三是以预算编制为源头推进涉农资金整合。研究出台编好预算推进涉农资金整合指导意见，在不改变资金用途和管理责任主体的前提下，对性质相近、用途相同、使用分散的涉农资金，采取“存量调整、增量集中”方式进行归并、整合［8］。

3.2.3 维护和管理好投资项目 相对于城市公共物品而言，农村公共物品更具有地方公共物品的特征，公共设施的后续维护与管理难度大。美好乡村建设是一项长期的持续推进的系统工程，“重建轻管”的现象在新农村建设过程中就已有体现。对于已经建成的农村基础设施，应建立跟踪监督体系，摈弃重建设轻管护的思想，注重存量项目的保养和维护，通过租赁、拍卖、有偿服务等方式，积极推进农村各项基础设施的产权改革，提高设施使用效率，从而缓解资金供需矛盾。

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［1］张雯丽，沈贵银.农村内需潜力与释放:基于城乡一体化发展视角［J］.经济研究参考，2013(19):68－74.

［2］刘振杰.打造百年社区:农村发展的“二次革命”——基于对河南部分地市的调研［J］.中国党政干部论坛，2013(8):66－68.

［3］安徽省财政厅课题组.新阶段安徽省扶贫开发财政投入机制研究［J］.经济研究参考，2013(39):48－57.

［4］郑梅，郜宗智，刘杨.蚌埠市农村饮用水安全现状及解决措施［J］.现代农业科技，2009(6):246－247.

［5］董鸿波.新农村建设中资金供求失衡的深层次原因分析［J］.经济研究导刊，2012(8):43－44.

［6］高连和.新农村建设中民间资本的引入机制研究——基于PPP融资模式的思考［J］.东南学术，2008(2):33－39.

［7］熊小林，韩琳，谢丽霜.生态文明美好家园——高拱桥新农村建设实践探究［M］.北京:中国社会科学出版社，2012:10.

［8］杨亦民，刘馨怡.村级公益事业建设投入现状与机制创新研究——以湖南省为例［J］.经济研究参考，2013(35):60－65.