从“效率优先、兼顾公平”到“公平优先、兼顾效率”——农村中小学布局调整政策价值取向分析

仰丙灿

(淮北师范大学 教育学院，安徽 淮北 235000)

从上世纪末到现在的十多年的时间里，国家在义务教育阶段实施的范围最广、影响最大的政策之一就是农村中小学布局调整，前后共出台十几个相关政策，从大规模撤并到暂停学校撤并，政策基本分为两个阶段，体现了教育政策从效率到公平的价值偏离与回归。

1 “效率优先、兼顾公平”政策价值取向

体现“效率优先、兼顾公平”政策价值取向的阶段主要在1998年至2005年，政策以调整、撤并、集中为手段，以扩大规模、提高效益为主要目标。

1.1 政策价值取向表现

1998年5月，时任教育部部长陈至立在三片地区国家贫困地区义务教育工程签字仪式暨新闻发布会上发表了《为在本世纪末实现“两基”宏伟目标而努力》的讲话，提出要大力调整学校布局，保证资金使用效益;1998年8月教育部颁发《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》，提出本着方便学生就近入学和充分利用教育资源，提高办学规模、效益原则，合理调整中小学校布局;2001年，教育部、财政部联合下发《关于报送中小学布局调整规划的通知》，以及同年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，将中小学布局调整提出的要求是，小学就近入学，初中相对集中，减少中小学校数量，提高教学质量和教育投资效益;2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》以及2004年教育部、财政部《关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见》中都提出，继续、稳步推进中小学布局结构调整;2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出适当调整和撤销一批薄弱学校。从这些政策中我们可以看出，大部分政策的出发点或者说政策目标就是扩大办学规模，提高经济效益，其他政策也是以效率、效益为主旋律，以效率优先作为推进农村中小学布局调整政策的价值取向。

当然，这一时期的政策也有涉及教育公平方面的价值追求。相关政策中，我们也能看到一些实现公平目标的措施，如适当合并农村小学和教学点，保留必要的教学点，在有需要又有条件的地方举办寄宿制学校，加强寄宿制学校建设，改善学校卫生设施和学生食宿条件，降低农村初中辍学率。但在以效率作为主要价值取向的政策中，这些关于教育公平的价值追求往往被忽略，在实践层面体现的更加明显。21世纪教育研究院的研究表明，2001～2011年的十年中，全国21个省份教学点减幅达到50%以上，其中，S省教学点的减幅达到了85%以上［1］。

1.2 “效率优先、兼顾公平”价值取向带来的实践结果

在农村学校布局调整实践中，单纯追求效率或者说公平兼顾的不够就会带来诸多问题，农村中小学过度城镇化，而农村学校的衰落、破败又成为政府撤并学校的理由，从而导致越来越追求效率优先。实践的结果是，一方面，追求效率，伤害了公平，另一方面，效率目标也没有达到预期。

1.2.1 “上学远”、“上学难”、家庭教育成本增加等问题突出，伤害教育公平 农村中小学布局调整后，村小和教学点被撤并幅度较大，带来“上学远”、“上学难”问题，教育部基础教育司2010年的抽样调查显示，布局调整前家校距离平均为1.6里，布局调整后家校距离平均为4.6里，家校距离增幅为187%［2］。学生上学途中花费了较多的时间、精力，课堂学习精力减少，教育效果变差，甚至导致学生失去上学和学习兴趣。中国教育科学研究院发布的报告指出，学生上学路上花费的时间越多，学业成就水平则越低［3］。此外，家校距离增大也导致部分农村家庭新增交通费、住宿费、伙食费、陪读费等教育成本，家庭贫困儿童辍学概率增加。

1.2.2 存在教育资源配置不合理问题，效率目标大打折扣 通过学校布局调整，改变了村村办学的分散办学模式，有限的教育资源相对集中，规模效益很明显。但是我们还应该看到教育资源的缺乏、闲置与过度使用并存的问题，部分学校过分拥挤，2010年全国小学大班额(大于56人)比例为14.6%，2001～2010年间，全国有25个省份大班额比率上升［2］，大班额带来教育资源的过度使用。与此相反，部分标准化学校建成之后，由于缺乏生源，校舍及其他教育资源大量闲置，而教育部委托的11省调查还显示，31.1%的教学点和14.3%的乡镇中心小学存在危房［2］，农村学校布局调整的效率目标也没有达到理想水准。

2 公平优先、兼顾效率”政策价值取向

2006年开始，农村学校布局调整政策不再片面强调调整、撤并、效益等目标，而是直接或间接承认前期布局调整政策中出现的问题，并着力解决这些问题，着力凸显教育公平目标追求，调整仍在继续，公平关注较多，可以说是公平优先兼顾效率。

2.1 政策价值取向表现

2006年，教育部发出《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》，提出要实事求是因地制宜推进中小学布局调整，要慎重对待撤点并校;同年，教育部《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》，再次强调，要防止学生失学、辍学和上学难问题，应避免出现大班额、教育教学资源紧张问题，条件不具备的地方可暂不调整，要严格防止以布局调整为名减少教育投入。2009年，教育部《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》提出要避免简单撤点并校，要认真解决学校布局调整后出现的大班额现象和农村校舍闲置等问题。2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》两个文件都提出要办好必要的教学点、不撤并自然条件较差地区低年级学校等。2012年9月《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》中更是直接指出，前期学校撤并过程中，存在规划方案不完善、操作程序不规范、保障措施不到位等问题，提出要保障群众参与、监督决策过程。

慎重对待撤点并校、解决上学远和教学资源问题、防止布局调整中教育投入的减少、办好教学点、保障群众参与监督政策等意见，体现了对教育公平问题的关注，尤其是“暂不调整”首次出现在政策里，更是集中体现了前期政策目标的隐性否定，标志着农村学校布局调整政策价值取向的转型与回归。

2.2 “公平优先、兼顾效率”政策价值取向的意义

2.2.1 体现义务教育阶段公平理念 教育公平的研究一般都区分为两个阶段，非义务教育阶段只追求竞争机会的公平，义务教育阶段追求起点、过程和结果的公平。农村学校布局之后，学校变少、规模变大、师资队伍整体素质提升、校舍改善，体现了资源配置方面的进步，这种进步对实现校级均衡发展目标方面意义鲜明，义务教育起点公平得到了很好诠释。但是我们还应该看到由于“上学远”、“上学难”，获得这个机会的过程是不公平的，其对学习动机、学习兴趣、学业成绩等方面的负作用，说明结果的公平也是实现不了的。只有保留必要的教学点、保留低年级，并办好教学点、办好低年级学校，布局调整不减少教育投入，才能真正实现义务教育的均衡发展，实现义务教育公平。

2.2.2 符合程序公平原则 在农村学校布局调整中转嫁办学成本，以布局调整的名义减少教育投入，地方政府只对上级负责，完全不顾农民在政策实施过程中的利益与地位［4］，农民、学校师生等意见和诉求无法表达，反映的公平程序上的错位。学生家长、学校、师生是政策的直接目标群体，有权表达对政策的看法，让学生家长、学校、师生，甚至包括村民自治组织、乡镇人民政府广泛参与决策和政策过程，是程序公平的要求。价值取向转型后的政策提出要通过听证会等有效途径，广泛听取利益相关者的意见建议，反映的正是程序公平的理念和要求。

2.2.3 追求实质效率 前期农村学校布局调整政策已被证明取得一定的规模经济和范围经济效益，但只局限于形式效率。一方面，“规模经济和范围经济可以用来解释农村学校布局调整中部分中小学校规模扩张及大规模学校的成因，却不能作为农村中小学布局调整的唯一指导思想”［5］;另一方面，中小学布局调整不仅是追求效率，更是渗透权力斗争的政治过程［6］，在实践中变成政府的数字报告，可能没有任何效率。在政府的工作汇报中、政府政绩报道中，撤并学校数、新建学校数、学校减少数是工作或政绩的核心数字，但这些数字不等于效率或效益，价值取向回归后，提出的“慎重对待撤点并校”、“解决教学资源问题”，体现的是对实质效率的追求。从单纯的撤并数中走出来，合理配置教育资源，在教育资源的短缺、闲置和过度使用三种矛盾中寻求好平衡点，才能真正发挥有限教育资源的效率。

农村学校布局调整政策的价值取向，从“效率优先、兼顾公平”发展到“公平优先、兼顾效率”，体现了教育政策回归到了教育的本质，回归到了人，真正意义的公平是一种理想状态，但应该作为教育的永恒追求，所以教育政策应在公平价值观的指引下不断发展和完善。

:

［1］21世纪教育研究院.农村学校布局调整政策的评价与反思［A］.一切为了农村学生——21世纪教育高峰论坛［C］.北京:北京理工大学出版社，2012.

［2］王定华.关于我国农村义务教育学校布局调整的调查与思考［J］.华中师范大学学报:人文社会科学版，2012(6):141－146.

［3］陈琴，伍春荣.中国小学教育质量稳步提升——中国教育发展系列报告和中国义务教育质量监测报告［EB/OL］.Http://www.nies.net.cn/zy/wjdc/201206/t20120605_305170.html.2012 －06 －05/2013 －08 －21.

［4］王海英.农村学校布局调整的方向选择——兼谈农村学校“撤存之争”［J］.东北师范大学学报:哲学社会科学版，2010(5):156－161.

［5］叶庆娜.农村学校布局调整中大规模学校成因的经济学分析——给予规模经济和范围经济的视角［J］.教育与经济，2013(2):33－38.

［6］郭建如.国家—社会视角下的农村基础教育发展:教育政治学分析［J］.北京大学教育评论，2005(3):70－79.