县级政府食品安全监管长效机制的路径探索——以蒲城县深化食品监管体制改革为例

刘 浪，吕 达

（延安大学公共管理学院，陕西延安716000）

县级政府是我国的基层政府组织,处于食品安全监管工作的第一线,监管活动是否有效直接影响到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济发展和社会稳定。然而,我国县级政府食品安全监管还处于发展和应用的初级阶段,不管是食品安全监管的理论还是实践,都有待进一步加强。2013年是陕西省蒲城县深化食品监管体制改革和创建省级食品安全放心县的重要之年，通过对蒲城县建设食品安全监管长效机制的梳理，为我国县级政府食品安全监管提供经验。

一、县级食品安全监管存在的问题及原因

当前我国县级政府食品安全监管工作形势严峻，存在的问题与原因不容忽视。

（一）县级食品安监管存在的问题

1、企业规模化、产业化、集约化程度不高

目前，不论我国东部地区还是西部地区，县级食品企业的主要问题是数量多、规模小、技术水平低、生产标准不完备等。据统计，我国10人以下的小作坊占食品加工企业总量的70%以上。[1]大部分企业是小工厂和小作坊，有的甚至还停留在手工作坊阶段，因此食品的生产原料来源渠道多、质量粗劣，生产加工技术落后，粗放型特征明显。这些小企业和小作坊最明显的特征就是自产自销、互相独立、分散，没有形成产业化的市场。

2、食品监管部门联动机制和预警机制不健全

我国县级的食品生产者多为小企业和小作坊，属于生产销售一条链，即自己做自己卖或者是一边做一边卖，导致各有关部门不能很好分清职能。例如对一边做一边销售的小作坊，卫生部门认为其是销售者，不属于自己管辖，应该由工商或质检去管，而工商或质检认为其是生产者，应该让卫生部门去管，互相推诿，这就产生了监管漏洞，最后的结果是没人去管。

3、执法队伍整体素质不高

我国县级政府基础执法队伍中，人员素质参差不齐，既有新招录的大学生，也有划转人员，执法经验和业务水平亟待提高，而且执法积极性不高。蒲城县主要表现为：一是执法人员有效证件不足。例如县食品药品监督管理局仅有62人持有省法制办核发的有效执法证件，远远不能满足执法工作需要。二是执法人员官僚主义作风明显。比如部分执法人员在执法过程中摆架子、故意刁难商贩和摊主，存在吃拿卡要等现象。

4、技术支撑能力薄弱

我国食品安全检验点以省级为主，大部分县级政府和重点乡镇没有食品安全检验设备，即使有检验设备，检验检测中心又无专业人员、无资质。例如蒲城县体制改革要求从质监部门划转的检验检测设备未落实到位，计划性抽检所需要的样品购买、试剂药品购买、仪器购置经费仍然缺口很大，食品检验检测中心至今没有通过国家有关部门的资格认定，出具的报告尚不具有法定效力。

（二）县级食品安全监管存在问题的原因

1、消费者缺乏食品安全意识

由于县级食品的主要消费群体以农民为主，他们生活水平还不高，整体文化素质较低，食品安全意识不强，另外食品添加剂品种繁多，导致消费者根本无法识别，因此，他们在选择商品时首先考虑的就是商品的价格，只要便宜就行。加之他们对食品安全知识不了解，所以对于参与食品安全监督基本是无意识的。

2、生产经营者安全责任意识淡薄

在我国县级领域，“三无”生产经营的食品企业、餐馆、小作坊居多，它们为了以最低的成本获取最高的利润，就会经常采取各种非法手段。例如为了使面点食品膨化、香脆可口，面点生产企业、面包店以及小吃店等过量加入明矾，导致铝超标，对人体产生危害。生产经营者的失信成本低于所获得的利益，是食品安全事故频繁出现的根源。[2]另一方面，由于生产经营企业及从业人员的安全责任意识淡薄、素质低下、操作不规范而产生的食品安全问题也极为严重。例如食品加工过程的污染或添加剂添加不当、食品运输、包装过程中的二次污染等。调查资料显示，从业人员食品安全知识水平不高，食品安全相关行为不规范，有相当部分从业人员对食品安全问题没有足够的重视。[3]

3、食品安全监管主体混乱

我国食品安全的监管是由卫生局、工商局和食品安全监管局等多家部门共同管理，但由于各主管部门没有明确的部门分工，而且监管涉及的环节较多，程序繁琐，部门之间遇事经常会出现扯皮现象，互相推委，在食品安全监管上容易形成“没人管、没人问”的漏洞。还有各职能部门不能互相分工协作、协调运转，从而容易形成“你也管我也管，你也罚我也罚”或“一事多罚”等多头执法的混乱局面。

4、执法环境干扰较大

由于我国食品安全法律法规和相关制度中的某些规定与现阶段基层执法实际相差太远，在执法依据、执法程序等方面时常将执法部门置于两难境地。以蒲城县为例，食品安全监管职能整合后，各项监管工作尚处于磨合阶段，面对实际问题职能不明确，因此在执法过程当中，来自社会各方面的干扰较大，影响了执法部门的执法独立性。

二、蒲城县食品安全监管体制改革的创新路径成效

经过调研归纳，蒲城县通过创新改革路径，在做好食品安全监管长效机制工作方面取得了明显的成效，具有普遍推广的价值。

一是不断深化各级食品安全监管体制改革，在食品安全工作方面进一步转变政府职能，下移监管重心，有效地解决了“七八个部门管不住一头猪，十多个部门管不好一桌菜”的问题，使食品安全形势得到好转。

二是监管网络建设与责任制关系得到完善，初步形成了食品安全工作分区划分、责任到人的“一专三员”监管网络；

三是财政投入力度得到加大，监管经费已纳入县级政府财政预算，监管机构基础设施和技术支撑体系建设得到加强。

四是基层基础设施不断加强，蒲城县10个食品监督管理所的办公地址、办公设施、基本执法装备、工作经费问题初步得到解决，食品检验检测综合办公大楼已全面建成并投入使用；

五是食品安全监管机制建设不断完善，蒲城县通过梳理近年来出台的全县食品安全各项管理制度，细化完善食品安全工作运行、政务公开、责任追究、行政审批、认证发证等28项工作制度和13项工作职责，将《食品安全法》等18项法律法规汇编成册，进一步强化了保障公众食品安全的各项工作措施。

六是各项监管工作和专项整治工作开展顺利，使食品市场秩序得到净化和规范，食品安全工作水平得到提高。

三、探索建立县级政府食品安全监管长效机制的对策

基于对蒲城县食品安全监管体制改革的创新路径成效分析，结合我国县级政府食品安全监管面临的实际问题，本文提出以下对策。

（一）健立健全组织考核机制，强化责任追究

由县级政府牵头，成立县级食品安全办公室，统筹协调食品安全监管工作，各成员单位承担本部门相应监管环节的监管责任，相互配合协作，制定相关工作制度，共同为食品安全负责，各级食安办负责日常督促工作。同时，动员公、检、法、司等部门共同介入，监督检查各部门监管责任落实情况，切实将食品安全责任落到实处。并根据实际情况随时调整食安办的组成力量，将食品安全监管工作列为政府考核项目，县食安办联合县委、县政府“两办”督查室及考核办，对政府职能部门和镇政府的食品安全工作进行监督检查、考核。对严重渎职造成重大安全或质量事故的，要追究单位主要负责人、直接领导人、直接责任人的责任，构成渎职犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。对因领导不力、疏于管理、处置失当、非法干预等导致辖区内食品安全状况差劣或发生重大食品安全事故，给人民群众健康安全造成严重危害的要依法追究政府领导责任。对瞒报、漏报、谎报或拖延报告食品安全事故造成不良影响或后果的单位和人员，要严格追究责任，杜绝食品安全事件无人承担责任的问题。

（二）加强监督检查，完善巡查制度

县级政府要明确工作目标，明白监管核心，实行地毯式检查。例如蒲城县把监督检查作为食品监管工作的核心，对各类大小企业的日常监管做到检查内容无缺漏、重点检查内容严查细查。合理确定检查频次，采用定期抽查、巡查和突击检查相结合的办法实施检查。健全检查网络，横向到边、纵向到底，检查区域、层级分工明确。检查结果要报告，对于检查发现问题的企业，要严格督促整改，不论企业规模大小都应要求其建立健全相关食品安全管理制度，并严格督促落实。

（三）拓展宣传方式，提高食品安全意识

面对消费者无食品安全意识和知识的问题，我国县级政府要创新宣传方式，灵活运用电视、广播、墙体标语等，向广大农村群众宣传食品安全知识，提高广大农民自我保护意识和能力。畅通信息渠道，号召广大农村群众积极参与食品药品监管工作，完善举报奖励机制，充分发挥农村群众在食品安全监管工作中的积极作用。例如蒲城县开展灵活多样的宣传，一是组织县食安委相关成员单位在县中心广场、重点社区、村镇学校、重点单位开展食品基本知识大型现场宣传咨询10次，并确立了定期宣传制度。同时积极开展食品安全宣传周活动，组织食安委各成员单位在全县各村组进行食品安全知识、《食品安全法》等宣传共44天，出动车辆98车次，发放年画2万余份、宣传资料6万余张，取得了良好的成效。二是深入农村，强化薄弱环节宣传。在村道巷口醒目位置刷写固定墙体标语359幅，利用集会向群众发放食品安全宣传单10万余份，通过标语、墙体广告、传单等方式扎实开展食品安全宣传工作，进一步增强了广大农村群众的食品安全意识。三是利用现代网络和媒体手段，发布食品安全监管信息、普及食品安全知识，为从业人员培训及老百姓了解和掌握食品安全知识和政策法规提供了方便。

（四）加大培训力度，提高执法人员和从业人员的素质

县级政府不能只注重对执法人员的培训，还要加大对从业人员的培训，强化培训质量，使他们树立安全责任意识，确保食品安全。蒲城县的有效途径如下，一是推进干部培训教育年活动，提高执法人员素质。按照“一月一训，一个培训专题”的要求，各成员单位分别组织了“十八大精神报告会、《食品安全法》培训会”、“行政执法培训会”、“预防职业犯罪培训会”、“打造高效执行力培训会”等培训活动，使食品安全监管能力进一步提高。二是建立食品安全教育培训基地，强化教育培训。截至2013年底，已邀请各级相关部门举办业务知识培训、法律法规培训、预防职务犯罪培训等活动共10期，培训执法人员1500余人次；开办餐饮服务从业人员培训班8期，培训餐饮服务从业人员1300余人次学习《食品安全法》等相关法律法规；开办食品生产、加工、流通从业人员培训班9期，培训相关从业人员770余人次，全面提升了食品安全监管人员的执法水平和从业人员的业务技能，保障了县域内的食品安全。

（五）加大财政投入，提升技术支撑

我国县级政府应该将食品安全工作经费纳入各级财政预算项目，全额保障食品安全监管工作需要，加大食品安全工作资金投入力度，支持食品监管职能部门搞好基础设施建设，配齐车辆等办案必需装备，完善专业技术人才引进机制，加快食品检验检测中心的建设和认证工作，落实检验检测设备的划转工作，为食品监管工作提供有力技术支撑。2013年，为加强食品安全监管工作，蒲城县政府投入了大量的财力、物力，重点投资600多万元建成建筑面积3384㎡的食品检验与办公大楼；投资47万元给食药局各下属单位、基层派出所配备了办公电脑、打印机、照相机、摄像机等执法办公基础设备；投资194万元正在建设食品检验检测中心；投资35万元开发了蒲城县食品电子监管系统。这些投资促使县级政府食品安全监管工作不断向规范化、信息化迈进。

（六）加强专项整治，完善应急机制

县级政府食品安全监管部门应积极开展各项专项整治活动，积极响应上级部门的各项专项整治活动，以重大节假日为契机，开展春节、端午、中秋、国庆等食品市场和农村食品市场专项整治，确保重大节假日食品市场的安全。例如蒲城县以“亮剑”行动、3.15消费者权益日、爱国卫生月等活动为契机，开展大规模假冒伪劣产品公示、销毁活动。在日常监管与专项整治的基础上，制定完善食品安全事故应急预案，针对不同的食品安全事故等级制定相应级别的应急处置方案，严格事故报告的程序；建立统一协调的事故应急处理联动机制，同时，按照既定的应急预案，定期进行演练，确保在事故发生时，各个相关部门能迅速做出反应。

（七）加强交流学习，提升食品安全监管能力

不论是我国东部县级政府还是西部县级政府，食品安全监管问题一直备受重视，县级政府在食品安全监管工作方面也各有所长，因此加强食品安全监管经验交流学习，有助于提升我国县级政府食品安全监管能力。特别是对重点环节、重点区域、重点对象要创新手段、进行集中整治。比如我国西部县级的快餐、大排档、食品小作坊、小摊贩等，虽受市场欢迎，但存在相当大的安全隐患，监管难度较大。面对类似的问题，西部县级政府可以通过学习东部县级政府的做法，推广“早餐示范工程”、“大排档示范工程”等，逐步实现小餐饮的改造升级，将食品安全监管的难点改造成亮点。[5]

综上所述，在目前食品安全监管体制改革不断深化的形势下，我国县级食品安全监管方面仍然存在一些不容忽视的问题，而解决这些问题的主要途径就是建立食品安全监管长效机制，这就需要从建立健全组织领导、加大监督检查、强化宣传培训、加大财政投入、完善应急机制、加强交流学习等多方面入手，多管齐下，动员各方面的力量，共同努力，提升县级政府食品安全监管工作的能力。

[1] 科技部.我国食品安全态势调研报告[R].2008.

[2] 唐晓燕.食品安全问题公共经济学分析[J].中国食物与营养,2007,10.

[3] 陈冠林，高永清.我国食品安全问题频发的原因及对策[J].中国食物与营养,2012,18.

[4] 蒲城县.关于《食品安全法》贯彻实施情况的报告[R].2013.

[5] 赵仁龙,昌业云,王铭.完善食品安全体系创建食品安全城市[J].中共济南市委党校学报，2013，6.