土地整治项目跟踪审计浅析

□张杰

近年来，越来越多的政府投资实施了全程跟踪审计项目，使审计的制约和促进作用得到了充分发挥，在降低审计风险、促进建筑市场规范、保证工程质量、权力制衡、营造和谐审计气氛和提升审计地位等方面体现出了其独特的优势。

尽管跟踪审计在国家投资建设项目监督中正在发挥越来越重要的作用，但很少应用于土地整治项目审计。其原因主要是土地整治项目审计归口于资源环境审计范围，常见的做法是将其作为专项审计调查部署实施，受年度计划、审计经费、人员安排等因素的影响，很难做到对土地治理项目的全程监督；再者，在审计方式的选择上仍然受到传统审计思想的影响，认为土地治理项目在完成阶段性建设或竣工后再进行审计便于问题的披露和审计成果的总结。

随着国家土地整治资金投入的不断增加，对土地整治项目建设的审计监督变得尤为重要，如何在土地整治项目建设中发挥审计的职能作用，保证土地整治项目的高效、健康实施，成为审计机关迫切解决的问题。将跟踪审计引入到土地整治项目中则是有意义的尝试和实践。

一、土地整治项目引入跟踪审计的必要性

为保障粮食安全，维持耕地面积稳中有增，多年来我省不断加大对土地整治的资金投入，仅2010～2011年度实施的南水北调渠首及沿线土地整治重大项目投资就达50多亿元，还有农业综合开发项目和全国新增千亿斤粮食项目，其涉及土地整治的资金也占有相当大的比例。为确保各类土地整治资金发挥预期绩效，全面完成国家土地整治计划和项目建设任务，就需要发挥审计部门的监督作用，弥补土地整治投资管理体制中侧重于对项目已完工程投资、建设质量、建设程序、工程招投标和监理等方面进行事后验收检查的不足，将审计关口前移，真正做好事前、事中、事后的监督和促进工作。而且，土地整治项目审计作为政府性投资项目审计的主要工作之一就是通过对建设资金的控制，协助基建主管部门保证工程质量的优良和工程进度的正常进行。因此，要把政府性投资项目审计推上一个新的台阶，就要从审计的深度入手，提高审计质量，拓宽审计领域，加大审计力度。同时，土地整治项目主要技术措施是土地平整、坡改梯、加深耕层、耕层熟化、土壤剖面重建、土壤培肥、耕作田块优化、地下排灌及喷滴灌、田间道路优化、井电措施配套、防护林建设、小康村和生态村建设等，项目涉及区域广、人口多、协调力度大，且隐蔽工程较多，做好良好的事前、事中控制能使项目规划、投资确定更为客观、科学。

二、土地整治项目跟踪审计主要内容分析

1.项目前期准备阶段审计内容

一是检查土地整治项目的审批文件，包括项目建议书、可行性研究报告、环境影响评估报告、概算批复、项目规划、施工许可、项目设计及设计图审核等文件是否齐全，并对项目设计的合理性和效益性进行监督和评价。二是检查招投标程序及其结果是否合法、有效。三是检查与项目相关单位签订的合同条款是否合规、公允，与招标文件和投标承诺是否一致。四是检查土地整治项目的资金来源是否落实到位、是否合理、是否专户管理，建设资金能否满足项目建设进度的需要。

2.项目施工阶段审计内容

一是检查履行合同情况。检查与土地整治项目有关的单位是否认真履行合同条款，有无违法违规分包、转包工程。如有变更、转让或终止情况，应从审批程序和实地调查两个方面检查其真实性、合法性和效益性。二是检查项目概算执行情况。检查有无超出批准概算范围投资和不按概算批复的规定购置自用固定资产、变更项目规划设计、挤占或者虚列工程成本等问题。三是检查内控制度建立、执行情况。检查建设单位是否建立健全并执行了各项内控制度，如监理制度，工程签证、验收制度，设备材料采购、价格控制、验收、领用、清点制度，费用支出报销制度等。四是检查工程设计变更必要性和合理性，是否程序合法、合规。五是检查施工现场签证手续是否合理、合规、及时、完整、真实。六是检查建设资金是否专款专用，是否按照工程进度付款，有无挤占、挪用土地整治项目资金等问题，防止出现超付工程款现象。七是加强设备、材料价格控制，尤其要对建设单位关联企业所供设备、材料的价格进行检查。

3.项目竣工验收后工程结（决）算审计内容

一是工程量的审查。工程量是工程造价计算的基础，工程量的准确程度是影响竣工结算的重要因素之一，实际工作中工程量也是施工单位多计工程造价的主要手段，因此要对工程量进行重点审查。二是材料价格合理性的审查。重点审核主要材料的单价是否合理，质量是否达标，防止施工单位以劣充好，抬高材料价格。三是审查隐蔽工程验收记录和设计变更及各种经济签证是否真实，防止施工单位事后补办签证或制造虚假记录。

三、土地整治项目跟踪审计的程序

1.成立审计组

实施跟踪审计，审计的内容必然要超出财务收支的范围，没有相应的知识技能就难以达到理想的审计效果。对此，要高度重视，有针对性地搞好在职培训工作，迅速提高审计人员的专业技能，聘请合适的中介机构人员，必要时要适当引进相关专门人才，完善和优化审计队伍的专业知识结构，组建专业层次合理的审计组。

2.确定审计计划

开展土地整治项目跟踪审计，确定项目审计计划的依据是所在地区国家土地整治项目年度投资计划。在审计计划确定上要体现出明显的超前性。

在土地整治项目立项时就将其纳入审计视野。将已列入计划、建设期及跟踪审计期跨年度的项目，作为“延伸审计”项目，一并列入当年跟踪审计项目计划中，不再根据即将竣工的土地整治项目来确定审计计划。

3.编制审计方案

跟踪审计实施方案的编制要依据对土地整治项目前期准备及资料掌握情况。其内容主要在于如何发现项目实施中的增收节支途径。跟踪审计方案应有指导作用，是实施具体跟踪审计的作业依据，在执行过程中，如果发现部分内容不适合实际情况时，可按规定程序调整。

4.实施审计

在跟踪审计模式下，实施审计的重点主要是现场审计，需要审计组在项目施工现场设立办公室，以便对设计、招投标、合同、施工、竣工进行审计；定期参加被审计单位组织的工程例会以及方案认证、设计变更等会议；审计组成员要不定期深入施工现场，掌握工程的进展、变化情况；对隐蔽工程进行必要的抽查等。与此同时，审计人员也应根据工程进度，随时收集测试、变更、签证等资料，及时对工程的量、价、费进行审核取证。另外，每次审计都安排对上次审计出来的问题意见的落实情况进行后续检查。

5.审计处理

跟踪审计的审计处理是按照“跟踪审计、分期报告、迅速反馈、及时纠正”的原则进行的。审计报告采用详细报告形式，内容包括一般审计情况、审计发现问题，审计确定的工程造价和投资总额、审计意见和建议等。

四、土地整治项目跟踪审计问题分析

1.审计侵入项目管理，造成目标偏离

跟踪审计虽然打破了建设项目的传统管理模式，正成为建设项目建设过程中的一个主要控制环节，然而这种模式需要审计人员在建设项目过程中频繁介入进行审计，提出审计建议，很容易使审计人员偏离监督咨询建议的目标，介入到建设项目管理的职能范围中。

2.审计成本大，效益不高

跟踪审计与以往的审计模式在审计的对象、范围、内容和环境上都有了很大的变化，致使开展广泛性、全面性、过程性的跟踪审计成本相对于常规审计模式要高得多。在目前条件下，还难以确认这种审计模式所达到的审计效益是否与其增加的成本相平衡，这一成本与效益因素必然会制约这种模式的广泛开展。

3.审计依据不足，审计实践被动

跟踪审计介入到土地整治项目管理，审计人员承担着较重的责任和风险。这就需要相关的审计法规作为支撑，不仅为建设单位制定项目管理制度提供遵循的依据，也为审计部门提供衡量的标准。但目前这方面的法规政策相对滞后，影响了审计人员在跟踪审计实践中对建设项目做出共性的评价和判断。

4.审计力量有限，审计风险增大

跟踪审计是对土地整治项目贯穿始终的全过程审计，需要充足的审计力量。然而，跟踪审计内容的广泛、量大、时长，审计力量还难以满足。在审计力量有限的情况下，面对繁重的审计任务、详细的审计内容、长期的审计过程，审计风险必然增大。

5.审计介入时点难以把握，加大前期准备工作难度

跟踪审计针对项目建设的全过程，究竟是从项目决策阶段介入，还是从招投标、施工阶段介入，各地做法不同。目前的做法大多集中在施工阶段介入，认为审计的主要成果体现在施工阶段工程造价的控制上。而实践表明，在施工阶段介入，仍然有很多缺陷不能得到弥补。那么，针对跟踪审计项目，就必须充分分析该项目的特点，确定合理的介入时点，这必然会加大审计前期准备工作难度。

五、建议及对策

1.健全和完善建设项目跟踪审计的相关法规、制度

完善《跟踪审计操作规程》、《跟踪审计监督办法》等相关规定，建立一整套跟踪审计的规章制度，使跟踪审计逐步迈入程序化、规范化、制度化的轨道。

2.充实审计力量，加大培训力度

加强审计机关领导班子建设，健全审计机构，充实审计力量，理顺体制，采取“走出去、请进来”的战略加大对审计人员的培养力度，鼓励、支持审计人员积极报考有关资质和职称，培养既精通财务审计又精通工程审计的复合型审计人才。

3.准确把握审计介入时间，合理定位

土地整治项目管理过程主要包括项目可行性研究、初步规划设计方案及投资预算编制、项目实施管理和竣工验收阶段。考虑到当前审计人员在评价项目前期决策是否科学方面尚缺乏专业判断能力，以及《审计法》相关规定，从初步规划设计方案及投资预算编制阶段开始介入相对来说是介入时点较合理的模式。

4.争取领导支持，保障审计经费

审计机关是双重领导体制，各级领导对跟踪审计的重视与支持至关重要，是营造良好审计环境的决定因素，各级领导应大张旗鼓地宣传审计，旗帜鲜明地支持审计，千方百计地促进审计工作发展。审计机关应发挥主观能动性，积极向各级领导汇报跟踪审计进展情况和审计效果。另外建议当地政府将跟踪审计经费列入财政预算予以足额保障。 （作者单位：河南省审计厅）