土地管理要由“平方”向“立方”转变——对节约集约用地的探索与思考

□洛阳市国土资源局党组书记、局长 丁新务

党的十八届三中全会《决定》作出了全面深化改革的总体部署，对土地制度改革提出了新思想、新思路、新要求。今年4月底，我随市考察团赴深圳考察学习，改革开放前沿城市30年来的发展成就令我惊叹不已，尤其是地铁地上地下建设用地使用权分层设置、分别出让的用地模式令我耳目一新。对照先进经验，结合洛阳市情，我感到实现土地管理由“平方”向“立方”转变，既是创新之举，更是长远大计。

一、由“平方”向“立方”转变的含义

“平方”和“立方”的概念不仅人们耳熟能详，而且与每个人的生产生活紧密相连、息息相关。通俗地讲，“平方”表达的是长和宽的关系，通常代表的是数量，如大小、多少，反映的是一个面的问题；“立方”表达的是底和高的关系，显示的是体积、容积，它不仅仅只是面的问题、量的问题，更是一个总体的问题，表达的是风格风貌、特色特点、最大最小和高、精、尖，反映的是质的问题。把“平方”和“立方”的概念引入到国土资源管理当中，就是把土地管理的理念由过去的重“平方”引向重“立方”的转变。

由“平方”向“立方”转变，就是由平面的管理向立体的管理转变，由量的管理向质的管理转变。主要包含三层意思：一是节约用地。即各项建设都要尽量节省土地，千方百计地为不占或少占耕地提供平台，充分体现资源有限、共享无限。二是集约用地。即在每宗建设用地严把高强度投入、高效益产出的同时，又要注重提高土地利用的集约化程度。三是拓展空间。空间是个概念，有具体的空间和抽象的空间之分。具体的空间既有地上空间，也有地下空间，以往注重的是地上空间，现在开始注重地下空间，无论是地上空间还是地下空间，实质上都是科学界定、合理使用的具体空间；抽象的空间就是利用政策和措施，通过土地的转换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地的布局和结构，向循环利用要空间，向减增量、增减量要空间。

实现土地管理由“平方”向“立方”转变，是一项系统的社会工程，实施过程中关键是要抓住和处理好四个环节。

节约的观念。节约与粗放是两个不同的概念，是矛盾的两个方面，但不是不可逾越的鸿沟。一念之间即可转换，转换了的理念代表着不同的发展思路，反映着不同的发展结果。全社会的节约用地观念提高了，参与的主动性、积极性也就高了。但节约观念的培养并非一朝一夕，需要长期的教育引导。应开展制度化、系统化、大众化的节约用地教育，达到知国情，懂市情，明法律，晓节约用地光荣、浪费用地可耻。使全社会特别是领导层认识到保护耕地的紧迫性、艰巨性、长期性和节约集约用地的重要性。

集约的方法。思路一转天地宽。被动的集约是低效的，主动的集约是高效的；约束的集约是规范的，灵活的集约是无限的。高强度的投入和高效益的产出是基本要求，用途的组合、资源的共享、结构的调整、利用的持续则是集约利用的全新思路。在社会实践中，土地利用方式的转变不仅仅是工作方法的转变，更是促进产业结构调整，提高经济社会健康发展的有效途径，也是引导工业向工业区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中、用途向多功能集中、效应向集聚化汇拢的有效举措。

政府的主导。实现土地管理由“平方”向“立方”转变，各级领导干部起着指导作用、决策作用。因此，各级领导干部要有大眼光、大境界、大思路、大胸襟，既要任内的GDP，更要有持续发展的GDP；既要有当年的金山和银山，更要有子孙后代的青山和绿山。绝不能一叶障目，不见森林，更不能良田起高楼、子孙无地耕。人类生存的次序、生活质量的保证是吃穿住行，没有吃就没有穿，没有吃穿就没有住行，民以食为天，食比天大。领导的决策影响着企业的需要，左右着当地社会发展的势态，关乎着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的贯彻落实。

企业的发展。城镇化、工业化的高速发展，带来了对国土资源的刚性需求，东企西移的发展走势，为承接沿海一带的工业企业带来了发展契机；以GDP为考核政绩、提拔使用干部的刚性条件则掀起了开放招商、全民招商、以商招商、大员招商、零地价招商的招商热潮。在“拾到篮里都是菜”的混沌思想里，企业发展的理念则成为关键：若企业是真心实意发展生产的，它会精打细算考量投资、考察市场、追求效益，斟酌用地；若是以拿地为目的，先有地再考虑发展的方向、发展的索求，则会出现要地时多多益善，谈条件逾越底线；“使用时，粗放闲置，收益时，改变条件，特别是为了追求利益最大化时，不时会有土地零地价、入驻有厂房、税收收后返、行政费用免”等过分奢求，甚至将工业用地变成了商住用地，从而工厂则变成了居民区。过去的发展实践充分证明了企业的发展理念，是能否节约集约用地的关键。

二、由“平方”到“立方”转变的必要性

首先，土地的稀缺和不可再生性决定了转变的必然性。土地是人类生存发展的重要物质基础，人多地少、耕地资源稀缺是我市的基本市情。改革开放以来，市委、市政府高度重视土地管理工作，全市国土系统善治善为，科学统筹保资源、保发展、保权益，为经济社会发展提供了有力支撑。同时，我市土地管理仍面临着不少新情况新问题。我们的发展，既要考虑满足当代人的需要，更要为子孙后代留下生存发展空间。实现土地管理由“平方”向“立方”的转变，坚持节约集约用地，是促进洛阳持续发展的题中之义，是确保粮食安全的战略之举，是造福子孙后代、实现长治久安和永续发展的长远大计。我们一定要以对党和人民高度负责、对子孙后代高度负责的精神，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进全市经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”协调发展。

其次，土地的资本和资产作用决定了转变的必要性。资源是物质基础，资产是权属显现，资本是经济运行手段。当今社会，土地资源、资产和资本的本质特性越来越凸显，对区域经济的影响也不断加深，土地的占有数量和区位直接影响财富的分配。土地抵押成为融资手段，放大了市场流动性，增加了金融风险。政府手中有了足量的储备土地后，既能随时保障发展项目用地，又可以用土地贷款融资，筹措发展资金。为此，要把土地管理与土地资本属性更加有效地结合起来，以土地资本化为重点，着力提高市场化运作水平，实现从单纯的土地资源管理向土地资源、资产、资本“三位一体”转变，使有限的国有土地实现效益最大化。

三、如何实现由“平方”向“立方”转变

（一）充分利用新增建设用地。一是提高项目用地门槛。根据我市实际情况，合理确定各区域土地开发强度，严格控制用地标准，做好项目的甄别筛选，注重引进与培育低投入、高产出、高附加值的项目和高新项目。各类项目在设计、施工和建设用地审批时，不仅要满足功能和安全要求，而且要严格执行建筑密度、容积率、绿地率、投资强度等指标控制标准，最大限度地提高用地效率，充分发挥土地使用价值。二是扩大市场配置范围。我市加强土地有形市场建设，让市场这只无形的手充分发挥其主导作用，在地域位置上显示其经济价值，在功能区分上显示其效能价值，在空间利用上显示其载体价值，在资源配置上显示其权益价值。三是促进土地循环利用。土地是不可再生资源，必须遵循循环利用原则。循环利用资源是循环经济的重要组成部分，只有土地做到可持续利用，经济社会才能科学、有序、健康地发展。四是加强批后监管。对新增建设用地开发利用中存在的供而未用，要多用少，圈地、囤地、闲置用地等突出问题，我市通过清理整改，促进有效、高效、集约、依法合理使用土地，切实保证新增建设用地一分一毫都不浪费。

（二）有效盘活存量土地。一是促进批而未用土地尽快利用。据土地利用年度变更调查显示，全市存量土地主要有如下几种情况：城市建设预留用地，因规划调整而暂不能使用的土地，因宏观经济调控搁置的已立项工业项目用地，因实力不济未按期建设项目用地，部分单位和开发商囤积或变相囤积的土地等。在土地日益紧张的情况下，让这些“闲”地、“死”地变成城市建设用地的增量，既符合严控增量、盘活存量的政策导向，又能解城市燃眉之急。要有效盘活存量土地，就要对征而未用、征而少用、超期闲置、抛荒、已办土地证但未在规定期限开工的项目土地，坚决依法收回。对尚不构成收回条件的闲置土地，通过整合、调剂、置换等手段，切实加以盘活。二是盘活低效利用土地。与发达地区相比，我市土地利用效益不高，特别是存在大量布局分散、土地利用效益低下的城中村、城边村、城郊村和旧城镇、旧厂房、旧村居。如果老城区和新城区的城中村、城边村、城郊村改造多搞高层居民小区，体现要素集聚、品位提升，进而实现土地节约集约，解决土地紧缺问题就不难。因此，对这些“三村”“三旧”用地进行重新规划、二次开发，正是我们节约集约用地、产业结构调整升级、城乡统筹发展、建设宜居城市的出路所在。三是严格实行土地用途管制。城区的土地都有控制性详规，土地使用条件已经有权一级机构批准，要充分发挥规划的管控作用，未经政府批准不得擅自改变使用条件；在企事业单位改制中，发挥国资委的作用，在安置与留足发展用地后，多余的土地政府应当依法收回；城市主次干路两侧的土地，政府要通过规划控制，做到能收尽收，再通过储备整理成净地后择机出让，让其发挥其金角银边的作用。

（三）发挥经营城市理念的正能量。一是完善土地收储制度。以城市规划为依据，对拟开发的地块特别是对增值潜力较大和区位较好的土地， 由市政府出资，统一组织完成土地报批征收等前期工作，征收后的土地全部纳入土地储备，完善土地供应前期条件，随时供项目使用，避免出现项目等用地的现象。二是用好融资平台。严格执行市政府〔2011〕110号文件，借助市土地储备中心统一管理土地资源，有效垄断土地开发一级市场，统一组织出让，实行“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的规范运作模式，避免多头管地、一区一个政策、赔偿标准不一而引发矛盾，充分实现价值，提高供地效率；暂时不具备出让条件的土地，可以进行土地融资贷款，为城市建设提供资金保障，从而多方面保障政府收益。三是坚持“节流”与“开源”并举。一手抓“节流”，节约用地、盘活存量，新上项目凡能不用地的就不用，能少用地的就不多用地，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地；一手抓“开源”，多渠道多途径千方百计地拓展耕地和建设用地的来源。无论是对存量用地，还是新增建设用地，都要节约和集约使用。

（四）依法依规利用土地。一要靠依法保高效。在国家土地管理和督察执法的高压态势下，土地开发中的一些违规操作，短期看似乎提高了效率，实质上不仅扰乱了市场秩序，还降低了土地的实际使用效益，更加剧了用地中的各种矛盾，使土地开发特别是征地拆迁工作越做越难，最终使整个土地开发走向“慢”甚至停滞。因此，必须通过完善土地经营制度体系，严格落实法律法规，整顿打击扰乱市场经营秩序的违法违规行为，打好土地开发经营的制度基础，使土地开发驶上又好又快发展的“快车道”。二要赢当前谋长远。城市土地开发这一关系洛阳全局和长远发展的重要工作，重点难点都在基层和基础，说到底还是要依靠各级干部特别是领导干部着眼全局、着眼长远，从全局利益出发来处理好局部利益的矛盾，着眼长远利益来做好当前利益的工作，来换取洛阳长远的发展。

土地是生命之根、万物之源、自然万象之本、文明升腾之基，没有土地就没有一切。合理利用、循环利用、由“平方”到“立方”利用，既是创新之举，更是长远之计。