沿海地区“引智”政策的创新研究①——以江苏省为例

盐城师范学院 殷凤春

2009年6月10日，国务院常务会议审议并原则通过《江苏沿海地区发展规划》，以此为标志，江苏沿海地区发展正式上升为国家战略。高端人才资源越来越成为沿海地区科学发展的原动力和决定性因素，在加快江苏沿海开发过程中，沿海地区对各类高端人才的需求已达空前迫切的程度，引进高端人才越来越成为沿海地区发展的必由之路。当前，加快沿海地区“引智”创新政策研究，是促进沿海地区经济发展的必然要求，是提升沿海地区自主创新能力的客观要求，是率先基本实现现代化的前提条件，是加速沿海大开发的关键所在。

1 沿海地区“引智”政策创新的时代背景

1.1 国际动荡，为“引智”政策创新提供难逢机遇

在2008年国际金融危机的巨大冲击和影响下，不少国际知名大公司、大集团走上了重组和收缩的道路，不断裁员成为其应对危机的手段之一。中国作为世界上最大的发展中国家，自然无法幸免于难。然而，国际上的金融动荡同时也为中国创造了吸纳国际高端人才的难逢机遇。江苏沿海地区地处我国沿海、沿长江和沿陇海兰新线三大生产力布局主轴线交会区域，是长江三角洲的重要组成部分[1]。沿海地区完全可以利用如此优越的地理位置和发展条件，针对新形势、新任务，创新“引智”政策，高质量地吸引各类高端人才，使地区成为在逆流中不断发展壮大的勇者，在威胁中寻找机遇，找准源头，明确对象，制定更具针对性的“引智”政策，在竞争中创造沿海城市的比较优势，为地区高新特产业提供坚强的人才支撑。

1.2 国家重视，为“引智”政策创新提供强力支撑

改革开放，特别是党的十六大、十七大以来，我国充分认识到人才是最活跃的生产力，是科学发展的第一资源，并将科教兴国和人才强国上升到国家战略高度，大力宣传和普及科学人才观。因此，国家将江苏沿海地区作为中国东部地区重要的经济增长极，在打造良好的区位人才环境方面，给予其先行先试的权力，加大各项支持力度。比如，在体制机制创新方面，对非金融类产业项目，赋予沿海地区管理机构较高的管理权限；对特殊领域如金融行业，监管部门可设立专门机构直接监管，支持创新实践；在全国人大赋予的立法权限范围内，制定促进新兴产业规范发展的法规。在产业创新发展方面，国家支持沿海地区以生产性服务业为重点，创新发展金融、现代物流、信息服务、科技服务及其他专业服务四大重点产业，打造沿海发展集聚区。在加大政策支持力度方面，国家明确了营造优质高效的政府服务环境、打造社会主义法制模范区、财政税收、土地政策、口岸服务、社会保障、人才支撑等七个方面的相关配套支持政策[2]。由此可见，国家对人才的高度重视为江苏沿海地区“引智”政策创新提供了制度保障。政府在新的历史条件和时代要求下，明确重心，在管理、立法、资金等各个方面都给予“引智”政策创新高度的制度支持。

1.3 地区发展，为“引智”政策创新提供动力源泉

沿海地区区位优势独特，极大地促进了本地区的快速发展，为人才的集聚创造了条件。主要表现为：一是沿海地区具有较好的产业基础。沿海地区的农业根基牢固，发展平稳，已逐步实现产业化和规模化。工业和服务业的集聚程度虽尚缺乏，但正不断加速发展。服务行业在加快发展速度的同时，还不断创新思路，创新方法，创新模式，以带动产业的进一步发展[3]。二是沿海地区的发展潜力巨大。长三角一体化战略加强了江苏沿海地区与长三角其他地区的交流与合作，密切了经济、技术、文化联系，带动了江苏沿海地区的和谐发展。沿海地区可以充分利用潜在的资源优势，将其转变为现实的发展优势[4]。三是沿海地区市场经济快速发展。江苏沿海城市的市场化程度以及市场开放程度不断提高，商品、资本、技术、劳动力等要素将在地区内合理流动，人才投资作为收益最大的投资，在地区市场化的进程中发挥着举足轻重的作用。由此可见，地区发展为沿海地区“引智”政策创新提供了环境保障和动力之源。

1.4 高端引进，为“引智”政策创新提供持续动力

沿海地区经济的可持续发展需要大量高端人才的推动，但是人才的成长规律决定了在短期之内不可能大规模培养出适应地区发展需要的高端人才。要解决地区经济发展与高端人才短缺的矛盾，最快速而有效的方法就是“引智”。随着时代的不断发展，理念的不断更新，人才的质量将不断提高。而地区要抢占人才制高点，当前就须要尽快创新“引智”政策，创造持续动力，逐步实现人才高端引领。一方面，人才的价值理念不断提高，人才为了最大限度地实现自我价值，必然最大限度地实现自身的全面发展，不断提升自我。另一方面，人才的创新思维不断提高，高端人才将不断探索未知领域，培养创新精神，提高创新能力。根据本课题组调查统计数据显示，针对“您认为沿海地区引进和留住高层次人才的关键因素”，有38%的人认为是“工资待遇”，20%的人认为是“工作环境”，33%的人认为是“发展机会”，9%的人认为是“贡献奖励措施”。由此可见，引进人才的需求层次的变化，必将促进沿海地区不断根据人才的需求提高政策水平，加快“引智”政策创新的步伐。

2 沿海地区“引智”政策创新的现实难题

当前，沿海地区抓住机遇，进一步加强“引智”政策的创新是一项极其紧迫而重要的任务。但是，沿海地区目前“引智”政策还存在着诸多现实问题，对此进行实事求是的调查与分析，认清挑战，有利于进一步为沿海地区人才引进与发展找准方向，创造性地提出更加完善的“引智”政策。

2.1 “引智”政策缺乏吸引力，高端人才匮乏

黄金海岸是江苏再创黄金发展期的重要引擎，在加快经济发展方式转变，发展现代产业体系，实现科学发展的要求下，政府已经深刻认识到人才的价值远远超过了土地和资金等生产要素的价值。无论在思想认识上，还是在实际行动上，政府将制定更加优化的“引智”政策放到了战略高度，致力于打造一支精干的人才队伍，但目前这支人才队伍还存在着一个主要的问题——高端人才匮乏。根据课题组抽样调查显示，针对“目前江苏沿海地区人才队伍情况及最紧缺人才的看法”，28%的专家认为“人才分布不均衡”，17%的专家认为“质量不高”，15%的专家认为“年龄、专业结构不合理”，26%的专家认为“高层次人才缺乏”，14%的专家认为“人才闲置和浪费”；关于紧缺人才情况的调查显示，28%的专家认为是“企业高层经营管理人才”缺乏，37%的专家认为是“专业技术领军人才”缺乏，30%的专家认为是“高技能型人才”缺乏，5%的专家认为是“民营企业家”缺乏。造成这种状况的主要原因是，部分沿海地区的人才引进政策缺乏吸引力。人才的流动尤其是高端人才的流动，总是从欠发达地区流向发达地区，从发展程度较低的地区流向发展程度较高的地区。

沿海地区的人才引进政策目前还存在一些不尽如人意的地方，主要表现为：第一，在高端人才的引进方面，“引智”政策没有为来本地区工作的国内外人才提供最大的便利，各种手续过于繁杂；第二，在高端人才的安置方面，“引智”政策没有为来本地区工作的国内外人才提供最大的优惠，对就医、教育、住房等与他们切身利益相关的政策的优惠力度不大；第三，在高端人才的创新创业方面，“引智”政策没有为来本地区工作的国内外人才提供最大的支持，创业条件不足。

2.2 “引智”政策缺乏时代性，人才结构不合理

沿海地区作为国务院战略发展规划区，必定要将这片广阔而蕴藏巨大潜力的沃土建设成世界级新特产业示范区。但由于其基础薄弱，发展还不成熟，人才结构尚不合理，注重教科文卫类专家的引进，缺少具有世界眼光和从业经验的经济技术类专家和新特产业人才。据江苏省人力资源和社会保障厅统计数据显示，2012年上半年，在被调查的专家中，22%的专家服务于第一产业，58%的专家服务于第二产业，20%的专家服务于第三产业。应重点引进人才的专业，39%的专家认为是“商务、物流、金融、旅游”产业，28%的专家认为是“科技、教育、文化、卫生”产业，16%的专家认为是“机械制造、石油、化工、生物制造”产业，17%的专家认为是“现代农业”。根据《江苏沿海地区发展规划》的要求，应充分利用连云港、盐城、南通三市良好的产业基础和比较优势，实施错位发展，建立区域产业分工体系，切实转变经济发展方式，加快推进产业优化升级[5]。然而，当前沿海地区的人才结构与产业结构的优化升级不能完全适应，“引智”政策缺乏针对性和侧重点，对沿海地区的特色产业、新能源产业、服务业等的高端人才引进力度不够。

2.3 “引智”政策缺乏活力，人才稳定性不强

进入新世纪以来，智力全球化和人才全球化的趋势愈加凸显。沿海地区目前还处于高端人才引进探索期，人才外流现象依然很严重，一方面无法保证本地区的人才不流向其他地区和国家，另一方面无法保证长期留住已引进的人才。如何增强人才的稳定性，一直是困扰高端人才引进工作的一大难题。本课题组“在关于影响沿海地区人才稳定主要原因”的调查中，16%的专家认为是“缺少公平竞争环境”，24%的专家认为是“工资待遇低”，24%的专家认为是“分配制度不合理”，10%的专家认为是“人际环境不够好”，26%的专家认为是“社会保障体系不完善”。沿海地区在引智的过程中受到传统体制和旧政策框架的制约，其“引智”政策的质量不高，究其主要原因是“引智”政策激励不够。在物质奖励方面，“引智”政策缺乏合理性和新意，对于一般高端人才，薪酬待遇偏低；对于具有突出贡献的高端人才主要是资金奖励，形式单一，无法提高专家的工作效率。在精神奖励方面，“引智”政策缺乏前瞻性，给予高端人才的发展机会少，发展空间小，无法充分满足专家的精神需要，无法调动他们工作的积极性和创造性，很难促进高端人才的不断发展和提高他们对本地区发展的贡献率。

2.4 “引智”政策缺乏凝聚力，引智力量单薄

沿海地区的引智工作倾向于政府主导，政府在宏观层面上为地区的人才工作制定战略规划，但是各部门及其他相关组织和个人并没有及时有效地按照政府的统一部署，既充分发挥各自的职能优势，又积极在各领域寻求合作，将“引智”政策真正落实到位。同时，政府也没有借助于其他组织和个人的力量推进引智工作，这使得引智形式单一，引智力量略显单薄。本课题组在“关于目前沿海地区人才工作存在的主要问题”调查中，26%的专家认为是“缺乏人才发展的良好环境”，19%的专家认为是“人才政策滞后”，26%的专家认为是“缺乏统一协调，形不成合力”，18%的专家认为是“缺少人才投入”，11%的专家认为是“领导对人才重视不够”。引智力量单薄不是因为政府没有出台相关政策，而是相关政策还缺乏凝聚力，未形成完善的引智工作运行机制。引智工作的有效性很大程度上取决于是否有成熟的运行机制将“引智”政策真正贯彻执行。沿海地区的引智工作尚处于起步阶段，“引智”政策主要强调政府一手抓，忽视全社会的密切配合，统一协调，包括各政府部门、各企事业单位、各行业组织、个人等，对市场、企业、高校等与引智工作关系密切的各方力量的利用度不高，这就使得引智工作难以形成合力。

3 沿海地区引智政策创新的重要举措

引智是一项政策性很强的工作，它涉及经济和社会发展的各个领域。沿海地区应在国家政策的指导下，借鉴其他沿海地区成功经验，充分利用有利条件，针对现实问题，加强“引智”政策的创新，以强有力的政策导向最大限度地吸引智力为我所用[6]。

3.1 创新引智政策倾向性，平衡各领域引智力度

政府要坚定树立“引智的投入是最重要的投入”的观念，调动对人才投入的积极性，不仅不能缩减对引智的财政支出，而且要加大对智力资源的超前性投资与开发，更重要的是在制定人才集聚计划的时候，根据新的经济形势和沿海地区的特殊状况，合理分配资金，平衡各领域的引智力度。将“引智”政策重心向一些新兴、有发展潜力的产业倾斜。不但注重教科文卫专家的引进，而且更注重经济技术类专家的引进，尤其是临港产业，例如石化、钢铁、车船产业等；不但注重工业人才的引进，而且更注重新能源产业、服务业人才的引进，尤其是现代物流业、金融业、旅游业等。高层次、宽领域的引智体系将真正拉动第一产业、第二产业、第三产业的协调发展，以适应经济结构优化升级的大背景，提高人才对经济结构战略性调整的贡献率。同时，扩大服务业的对外开放是引进新特产业的关键。减少对境外人才在金融服务、物流服务、信息服务、科技服务等产业工作就业和投资创业的限制，为在沿海地区注册外资服务业企业提供便利条件，简化审批程序，向省相关部门申请授权沿海城市对新特产业项目的自主审批权。

3.2 创新引智优惠政策，提高引智服务水平

在新时期，进一步促进政府职能的转变，变“管理人才”为“服务人才”，创新“引智”政策，打造综合服务平台，提高“引智”政策的服务度，营造优惠的“引智”政策环境。具体如下：

第一，在引进高端人才的过程中，为其来沿海地区工作和创业提供最大的便利和优惠。简化在本地区的身份证件和签证居留的办理手续，申请授权设立“一站式”服务窗口，同时办理《高端人才居住证》和《高端人才就业证》，赋予持证人除选举和被选举权以外的特殊待遇[7]。

第二，在安置高端人才的过程中，政府要显示对高端人才专家的重视度和诚意。实行医疗优惠政策，在沿海地区定点医疗保健单位享受绿色通道服务；实行教育优惠政策，专家子女就读在苏学校，可免费免试就近安排入学；实行住房优惠政策，为其选择离工作地点最近并且人居环境较好的住房，并且给予一定的住房补贴；实行社会保障优惠政策。

第三，在鼓励高端人才创新创业的过程中，政府要加大扶持力度。对重点项目工程，要分级给予资金资助；由注册地所在市(县)提供一定规模、各方面条件良好的创业场所，并免收一定期限的租金；对创投机构投资、担保机构融资担保、金融机构贷款、保险机构保险，给予损失性补偿，减少风险性。

3.3 创新引智激励政策，增加引智活力

人才作为一种特殊的资源，其价值完全在于使用。而使用人才，最重要的是最大限度地激发人才的创造性，使其才能得到最大程度的发挥和利用。因此，沿海地区在引智过程中，要充分考虑到人才创新激励政策，调动人才进行创新创业的积极性，真正将人才用好用活。一方面，要重视物质奖励，允许国有及国有控股的企业进行股权与分红权激励改革试点，同时，对地区内企业聘用高端人才给予薪酬补贴和高福利配套政策。另一方面，要重视精神奖励，对贡献突出的高端人才颁发“创新贡献奖”和“创业友谊奖”等[8]，并提供高层管理培训机会、晋升职位，为他们提供更广的发展空间和更多的发展机会。其中有参政议政能力的高端人才还可以作为特约代表列席沿海城市党委、人大、政府、政协以及管理局工作会议。

3.4 创新引智合作政策，扩大引智规模

引智工作不仅仅局限于引进人才和技术成果，更重要的是建立长效的合作机制，制定完善的合作政策，扩大引智规模，加强与各方的交流与合作，形成“党对人才工作总体领导，政府宏观指导、市场自主运行、企业支持、高校引领，多方合作参与”的人才工作运行机制。

第一，坚持党对人才工作的总体领导。根据党管人才的原则，建立定期听取人才工作专项报告制度，对人才工作进行统一领导部署，明确各方职责，加强各方的统分结合、上下联动、密切配合，保证人才工作合理有序、有效地开展。

第二，发挥政府的宏观指导职能。政府研究拟定人才资源发展战略规划和引进、使用、开发人才的有关政策，畅通有关人才需求和流动的信息平台，协调各部门、组织提供各方面服务，创设良好的人才生活和工作环境。

第三，发挥市场的自主运行功能。建立专业性更强、层次性更高，更加灵活开放的人才市场，发挥市场在调节人才定价、供需、竞争等方面的基础性作用，大力发展人才猎头、人才培训、人事代理等人才服务产业。

第四，发挥企业的支持力量。加大政府政策的扶持力度，根据沿海港口的产业特色，大力吸引跨国公司落户沿海地区，推进港口产业集聚发展，从而带动人才集群的发展。设立国际合作研究专项经费，与更多的跨国公司合作科研，合作开发新技术、新产品等；对于本地区企业，选派优秀高层次管理人员到海外大型企业接受培训学习，政府给予更多的柔性政策，加强人才的国际化和本土化结合，实现人才的可持续发展。

第五，发挥高校的引领作用。高校的科研成果在为经济发展和进步服务中发挥着越来越大的作用，必须把高校作为引进智力工作的主阵地，实施对高校积极展开科研工作的支持政策，加强产学研结合，最大限度地实现科研成果的转化[9]。同时与国际知名度高的海外高等院校建立良好关系，简化优秀人才引进手续。尤其注重与海洋科学类院校加强合作，创立地区海洋大学，培养符合本地区发展需要的专业人才。

今后一段时期，引智必将成为沿海地区经济发展的重要助推器，沿海地区应该抓住国际、国内、地区以及人才自身为“引智”政策创新所创造的有利条件，明确目前“引智”政策在引进和使用国外人才中所存在的问题，从各方面创新“引智”政策，大力推进引智工作，为沿海大开发提供强有力的人才保障和智力支持。

[1] 江苏沿海地区发展规划.国务院常务会议.2009-6-10.

[2] 2010年江苏省人才发展统计公报.苏统[2011]91号.

[3] 江苏沿海地区发展规划.国务院常务会议.2009-6-10.

[4] 韩莹.江苏沿海开发机遇和挑战研究[J].现代商贸工业,2011(7).

[5] 卞永来.江苏沿海三市发展情况比较分析[J].统计科学与实践,2011(4).

[6] 李贺.国外典型国家引智经验分析[J].中国农村小康科技,2011(1).

[7] 白亚东,宫景然.加强引智工作，开发人才资源[J].长春理工大学学报,2006(5).

[8] 张兵.我国民营企业引智的战略思考[J].中国科技产业,2007(5).

[9] 刘思安.提高我校引智效益的途径[J].理工高教研究,2006(2).