新型城镇化背景下农民工新市民化研究

张玉强

（广东海洋大学经济管理学院，广东湛江524088）

城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，而新型城镇化的建设，必然离不开农民工群体，他们是城镇建设的主要依靠力量和城镇人口重要来源。据国家统计局2012年统计公报显示，2012年全国农民工总量已经达到2亿多人，如此庞大的农民工队伍，如何实现有序平稳的市民化，不仅关系到社会的安全稳定，更是影响新型城镇化建设成败的重大问题。因此，在加快新型城镇化建设背景下，研究农民工市民化问题有着重要的时代意义和现实价值。

一、新型城镇化背景下，农民工应由传统市民化向新市民化转变

农民工市民化伴随着我国城镇化全过程，如果以十八大提出建设新型城镇化为历史节点进行划分的话，之前的阶段我们称作传统城镇化时期，之后的阶段即为新型城镇化时期。在不同的城镇化时期背景下，农民工市民化表现出不同的时代特征。

1.传统城镇化背景下，农民工市民化是一种半市民化。传统城镇化阶段，是我国工业化快速发展的时期，城市建设与发展需要大量的农民进城从事非农生产。同时，中国解决人均耕地少问题，必然要求分流农民，提高农业劳动者的土地占有率和农业现代化生产水平。因此大量的农民作为农民工身份进入城市，开始了市民化的进程。从农民工市民化的进程看，至少包括相互关联、依次递进的三个层次，即农民的非农化职业转换、农民的城市化地域转移、农民的市民化角色转变。其中，非农化职业转换是农民市民化的起点，城市化地域转移是农民市民化的基本标志，市民化角色转变是农民市民化的最终状态［1］。目前，农民工市民化进程滞留在第二个层面，突出表现为2亿多生活在城市的农民工不具有城镇户籍身份。直接的结果就是，造成了城镇户籍人口与城镇常住人口数量之间的差异，按照城镇常住人口进行统计，我国城镇化率已达50%以上，但如果按照城镇户籍人口计算，具有城镇户籍人口占总人口的比例却只有约35%～38%。数据的差异折射出，大量的农民工虽实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位的转变，呈现一种半市民化的状态，“农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城市社会”［2］。半市民化状态，是农民工市民化进程的停滞，造成了农民工群体身份认同的困境。农民工在城市和乡村之间大规模的定期流动，也带来了社会资源浪费并滋生社会不稳定因素。停滞的农民工市民化进程，阻碍新型城镇化的健康推进。

2.新型城镇化背景下，农民工市民化应是一种新市民化。新型城镇化建设是从城市优先发展转向城乡互补协调发展，从高能耗转向低能耗，从数量增长型转向质量提高型，从高环境冲击型转向低环境冲击型，从放任式机动化转向集约式机动化，从少数人先富转向社会和谐的城镇化［3］。因此，新型城镇化建设不同于传统城镇化的建设要求，对于农民工市民化也有着更新的时代要求，新要求的核心是改变当前农民工半市民化的状态，实现向新市民化转变。第一，农民工新市民化以角色转变为特征。进入新型城镇化建设时期，农民工市民化应在完成地域和职业市民化之后，开始向市民角色的转变。这是因为新型城镇化，其实质是人的城镇化，2013年初李克强总理在国家粮食局科学研究院考察调研时就指出，推进新型城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。对于农民工而言，农民工在城市生活和工作，最大的需求就是能安居乐业，而农民工特殊的角色却阻碍着这些需求的满足，更阻碍他们对城市的心理认同。因此，新型城镇化要实现人的城镇化，就是要通过实现农民工向市民角色的转变，从而解决农民工特殊角色与城市生活需求冲突的问题。第二，农民工新市民化以农民工融入城市为核心。半市民化状态下的农民工，在城市中是一个特殊的群体，他们有很强的自身认同，对城市没有太多感情，缺乏城市建设的责任感和发展的自豪感，其主要原因是他们没有融入到城市之中。因此，农民工新市民化不是简单地从农民到市民，从农民工到新工人转变，更为关键的是农民工能以新市民角色，愿意留在城市，实现自己的城市创业和生活梦想，这不仅需要农民工对城市生活的认同，更需要城市群体对他们的接纳，其核心是解决农民工以新市民角色的城市融入问题。只有解决了该问题，农民工才愿意市民化并和城市其他居民和谐共处，才能按照新型城镇化建设的集约、绿色、可持续发展的要求，投入到城市建设之中。第三，农民工新市民化以成为现代化市民为目标。新型城镇化以建设现代化城镇为目标，要求城镇居民的法治意识、生活方式、价值理念、公共活动等更能满足现代化城镇的需求，正如有的学者指出那样：农民市民化包括两层含义，一是内在素质市民化，二是外在资格市民化［4］。这就要求农民工要自觉自愿，不断提升自身素质。这样的新市民才符合新型城镇化的要求，更能为新型城镇化贡献力量。

二、影响当前农民工新市民化的障碍分析

1.城乡二元的社会管理制度阻碍着农民工对市民身份的认同。对某一身份的认同，主要取决于两个前提，一是该身份特征和身份待遇一致，二是所有个体都享有无差异的身份待遇。但城乡二元结构形成的差异性社会管理制度，将农民工与城市居民区别开来，固化着农民工身份的特殊性以及对传统身份的认同。第一，户籍制度使农民工一直保持着农民身份。农民工从出生开始就由于户籍管理制度，被赋予了农民的身份。这虽然是一种外在的身份特征，但正是“现有的户籍控制体系在一定程度上构成了农民与其他市民之间的认同边界”［5］。因此，农民工要实现市民角色的转变，首先需要解决户籍制度限制，获取城市户籍身份。第二，依附于户籍制度派生出的其他社会管理制度，不断强化着农民工的非城市市民身份。在城乡二元结构下，又派生出了城市内部的二元管理制度，比如在医疗、子女教育、社会保障等方面农民工与市民享有不同的社会待遇，尤其是社会保障制度，“我国长期存在的二元户籍制度不仅意味着农民和城市居民身份的不同，更深层次上体现为二者利益的差异。与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性”［6］。这种差异性的社会管理制度，严重制约着着农民工享受市民待遇，也在不断强化农民工内在的城市外群体的意识。正由于外在的身份区别和不平等的社会待遇，使农民工群体难以实现向市民角色的真正转变。

2.农民工在城市的住房和就业状况降低了其长期在城市生活的意愿。农民工的新市民化应是基于主动意愿的市民化，非被动强制的市民化。要提高他们市民化的意愿就要提高其在城市工作的待遇和城市生活的优越感，最终实现在城市安居乐业。第一，就业方面。由于没有健全统一的就业制度以及农民工职业技能偏低，大多数农民工遭受着就业歧视，处于较低的就业生态之中。他们在城市寻找工作，首先会遇到行业进入与岗位获得的歧视，一般农民工只能选择在城市的非正规就业市场就业，与此同时，在他们能够进入的行业与岗位上，还要继续在工资、保障、福利、工作条件与环境等方面受到歧视性待遇［7］。绝大部分农民工在城市从事着城市居民不愿意从事的脏、累、苦的工作，享受着低廉的薪酬且没有福利待遇，尚处于生存型就业状态，且工作流动性较大。第二，住房方面。安居才能乐业，农民工住房问题不解决，公民工就不会真正愿意长久在城市工作。目前，大中城市最低价的房屋都远远高于他们的承受力。农民工中真正在城市购房的还不足1%，绝大部分农民工是通过市场租赁方式解决住房问题。调查显示，76.2%的农民工目前能承受的月租金在100～300元之间，占到月收入的20%左右，远低于城市现实房租水平。大部分农民工在“城中村”、城乡结合部租房，居住面积大多在7平方米以下，配套设施不完善（无卫生设施，无独立厨房，生活设施差），居住条件恶劣［8］。欠佳的居住条件和较差的生活水平，不仅使他们与城市户籍居民生活相比产生自卑感，且降低了其在城市工作和生活的意愿。

3.城市群体的主观排斥阻碍着农民工的城市感情融入。第一，城市政府管理部门，虽然在城市化建设中需要和欢迎农民工进入城市，但在分税制和地方财政压力下，对农民群体又多取少予，表现在要求办理各种证卡、额外收取多种费用等，而在农民工社会保障、教育、医疗等制度改革上，又不愿意承担相应成本，制度改革的惰性较大。第二，企业用工单位，在招用农民工时，对他们有歧视性行为，突出表现在拖欠工资，不购买工伤保险等问题上。第三，城市普通居民，不仅有着传统身份排斥，而且担心农民进城会加剧交通拥挤、恶化社会治安，带来劳动力市场竞争和住房供应困难，所以市民对进城农民表现出拒绝的心态。2011年的“潮州古巷事件”“广州增城事件”“中山沙溪事件”，都是农民工反抗身份歧视、地域歧视，和当地居民发生的大规模群体性冲突，这在一定层面反映了个别城市居民对农民工的主观排斥。

4.农民工自身素质难以适应城市的工作和生活。现代化市民要求农民工市民化，除了权利、身份、地位的市民化，还应当包括政治、法律、道德等全方位的市民化。只有当农民的综合素质提高以后，才会逐步带来思想观念和行为方式的改变，并不断适应现代化市民的内在要求。但是，农民工在素质层面的提高明显落后于物质层面的提高，与现代城市不相适应的思想和习惯并没有随着身份的转变而变化。第一，农民工的文化水平普遍较低。受我国城乡教育资源分配的非均衡化影响，农民工虽是农村中的“精英”，但与城市居民总体受教育程度还有较大差距。“2008年第二次全国农业普查主要数据公报显示，在外出从业劳动力中，初中及初中以下学历占到90%”［9］。文化水平偏低，也影响了其他层面素质的提高。第二，农民工的职业培训状况不容乐观。调查数据显示，“农民工接受各类技术培训的占16.4%，无技术的占83.6%，有专业技术职称的占2.2%，获各种技术等级证书的占5.2%”［10］。较低的文化水平和职业技能，自然限制了就业和收入水平的提高，这又直接影响了他们对更高素质的追求。

三、新型城镇化背景下农民工新市民化的对策

1.从思想观念上接纳农民工，在社会融入机制上吸纳农民工。思想是行动的先导，在思想上消除对农民工的忽视和歧视，是做好农民工融入城市工作的前提。第一，做好思想教导和舆论宣传工作，政府和媒体应正确认识新型城镇化建设中农民工的重要性，积极宣传农民工对城镇建设的贡献和典型代表的突出事迹，提高市民对农民工的正面评价，消除市民对农民工的心理歧视。在政策制定和舆论宣传上尽量避免使用“农民工”的称谓，而使用“产业工人”“新市民”“外来务工者”等称呼，努力从思想上淡化农民工与城市居民身份上的区别。第二，建立有效吸纳农民工的社会融入机制，主要依托三个主体层面来实现，一是在用工企业层面，引导企业的管理者转变观念，把农民工当作企业的主人，关心农民工的学习、生活、思想、技能的提高，使农民工和城镇职工享有同等的薪酬待遇、工作环境和发展机会；二是在社区层面，依托社区管理组织和社会服务组织，为农民工及其家属提供文化娱乐、物业管理、基础医疗、社会治安等公共服务，让他们享受到社区文明和温暖；三是在教育下一代方面，加强改善农民工随迁子女的义务教育和后续教育环境，提供平等的受教育机会，提高学校教育的质量，免除他们子女教育的后顾之忧。

2.逐步推进户籍制度改革，构建利益平衡的制度体系。第一，逐步取消二元户籍制度限制，实行以稳定就业和住所为基本条件的户口城市准入制。目前国内部分地区，如重庆对本市区农民工按工作年限落户的政策、广州依据外来工积分数量安排入户的方式都是探索户籍制度改革的典范，可以不断探索和推广。在这个过程中，也可以首先考虑对象需求和能力的差异，分步来实施，如对举家迁往城市的和新生代的农民工，应首先放宽对他们的户籍限制。第二，加强社会管理制度改革，构建利益平衡的制度体系。社会管理制度是平衡当前农民工与市民利益差异，实现同工同酬和公共服务均等化的现实要求，改革依据于户籍制度的社会管理制度，可以减轻户籍制度改革压力，更好恢复户籍制度本来功能。因此，应进一步剥离附着在户口上的不公平社会管理制度，逐步将农民工纳入当地统一的社会管理，实现医疗、教育、社会保障等制度的无差别对待，构建城市群体之间利益平衡的制度体系。

3.建立城乡统一的就业体系，推动农民工的就业转型。第一，统筹建设城乡统一的就业市场，统一就业标准和待遇条件，避免按地域、身份等条件的不同而出现差别化和歧视性的用工行为。制定专门反对农民工就业歧视的政策，加强保护公民平等就业权和制裁就业歧视行为。第二，推动农民工就业结构的转型，结合本地农民工就业总量和就业结构特点，在稳定就业的基础上，重点扶持农民工就业比较集中的行业和企业进行技术升级，并推动农民工向技术密集型产业转移，同时积极引导从事制造业的农民工向第三产业，特别是现代服务业的有序转移。

4.不断完善城镇住房体系和政策，为农民工安居城市提供基本保障。第一，加大廉价租赁房的建设力度，重点是加大农民工集中的开发区、工业园区、城中村、城乡结合部的廉租房建设，并培育完善的住房租赁市场，为农民工中的低收入群体廉价租房创造条件。如厦门、上海等地在开发区附近或郊区为农民工兴建了专供外来务工人员居住的创业公寓，取得了很好的效果。第二，采取多种形式，有计划、按步骤地为农民工建设一批可供购买的经济适用房或特价商品房，并健全资格审查制度和后续服务体系，满足有一定经济条件，又愿意长期居住的农民工的购买需求。第三，逐步完善土地供应制度、住房公积金制度和补贴制度、财税支持和金融服务制度等农民工住房政策体系，并发挥市场机制作用，形成住房建设和保障资金来源的多元化，减轻政府财政的压力。

5.加强对农民工的教育和培训，提高农民工的综合素质。第一，加强文化素质和职业技能教育。政府和用工企业都要高度重视农民工的教育培训工作，设立农民工培训专项资金，改善农民工技能培训机构的办学条件，并依据农民工的实际需求开设教育和技能课程，提高其文化素质和职业技能水平。第二，开展城市适应教育，当地政府可以依托宣传部门，支持社会志愿组织、社区服务机构、企业工会等开展城市文明建设和提高现代市民素质的专题性教育，如公民基本权益保护、法律知识、城市生活常识、社会公德和政治参与等方面知识的教育，改善他们的价值观，提升他们综合素质，使其更好地适用现代化城市生活和融入城市社会。

［1］宋仁登.城市化进程中农民市民化问题研究［J］.山东大学学报（哲学社会科学版），2012，（1）.

［2］中国发展研究基金会.中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略［R］.北京：中国统计出版社，2010．

［3］仇保兴.新型城镇化：从概念到行动［J］.行政管理改革，2012，（11）.

［4］许峰.农民市民化问题探讨［J］.绿色中国（理论版），2004，（20）.

［5］郑杭生.当代中国城市社会结构：现状与趋势［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［6］张晓山.在深化改革中促进城乡统筹发展［N］.人民日报，2010-03-l8．

［7］蔡昉，都阳，王美艳.中国劳动力转型与发育［M］.北京：商务印书馆，2005.

［8］金三林.解决农民工住房问题的总体思路［EB/LO］.http://www.chinareform.org.cn/society/Housing/Practice/201107/t20110706_115234.htm，2011-07-06/2013-11-26.

［9］吴丽萍，李世泰，姜萌等.烟台市农民工市民化问题探析［J］.安徽农业科学，2008，（8）.

［10］许慧英，巩志娟.新生代农民工融入城市问题探究［J］.人民论坛，2010，（26）.