澳大利亚公平收入分配的措施及其启示

谷亚光，董全瑞

（1.郑州华信学院基础部，河南郑州451100；2.中共河北省委党校发展战略研究所，河北石家庄 050061）

澳大利亚是一个幅员辽阔、地广人稀的国家。澳大利亚人过着幸福美满的生活并没有出现“荷兰病”，移民也比美国容易得多。按照联合国开发计划署《2011年人类发展报告》的数据，澳大利亚属于高人类发展水平国家，其人类发展指标（HDI）排在第二位。

一、澳大利亚收入分配状况及其机制

1.企业的工资分配。20世纪90年代以前，澳大利亚工资分配标准主要是通过联邦或各州产业关系委员会或劳资法庭裁定的大约3200个工资率确定。1996年澳大利亚实施了《工作场所关系法》，对裁定工资率体系进行大幅度改革，除保留少数裁定工资率作为确定工资的标准外，绝大多数其他劳动工资主要通过企业集体谈判或雇员单独同雇主直接协商来确定。现在，澳大利亚企业工资由裁定工资率确定的占24.1%，由集体谈判确定的占35.3%，由个人劳动合同确定的占40.6%。总体发展趋势是，裁定工资率的总体作用在下降，但在餐饮业采用率仍高达65%；集体谈判和个人协商方式的作用在上升，前者主要在公共部门、大企业和全日制工作中实行,采用率分别达80%、79%和37%，而后者在私营部门、小企业及专业和管理人员中实行,采用率分别达到50%、68%和75%。第一，雇员工资分配模式。大中型企业非管理雇员的工资目前主要是通过企业集体谈判或个人同雇主单独协商的方式来确定。20世纪50至60年代，澳大利亚经济快速增长，政府对工资的增长干预较少。到了70年代，为应对石油危机引起的竞争力下降，劳动仲裁委员会决定通过以下两种方式对工资增长采取干预措施：一是实行最低工资制，二是实行工资增长同日用消费品价格指数挂钩的办法。这两项措施为企业工资集体谈判提供了参考依据，确定了企业增资的基本机制，从而既确保了企业特别是中小企业职工的最低工资收入，也保证了各类企业的工资增长得到有效控制。第二，私营企业经营者收入分配模式。私营大型企业CEO等高级管理人员的工资收入一般是由董事会或董事会中设立的薪酬委员会确定的，CEO一般实行年薪制，通常在150万澳元左右。除年薪外，CEO还享有一定的股权或期权待遇、各种名目的非货币补贴，如提供免费小轿车、笔记本电脑、移动电话、住房补贴或贷款、娱乐会员卡和增加养老金比例等项目。第三，国有企业的收入决定机制。澳大利亚国有企业主要分布在铁路、港口、航空、电讯、能源等基础工业和关系国家经济命脉的产业。国有企业董事会由非执行董事与管理董事组成，其成员和董事长由主管部长代表同级政府指定。董事长由非执行董事担任，主要负责召集董事会会议。一般情况下，董事长和非执行董事不参与企业的经营管理，不拿工资，也不持有公司股份，只拿会议津贴。津贴标准由董事会决定，董事长津贴每年一般在11～12万澳元。执行董事和管理董事相当于总经理和财务经理，同样由主管部长代表同级政府指定，其年薪由董事会根据市场价格决定。像澳大利亚国有电讯公司这样的大型国有公司，其CEO的年薪为141万澳元。澳大利亚的国立大学也属于国有企业，其管理人员的工资也按国有企业的方式办理。大学校长年薪一般在15～25万澳元。国有企业一般员工工资由企业根据物价指数的增长、同行业劳动力价格水平和企业利润增长情况同工会协商确定。

2.公务员的工资分配。澳大利亚公务员的薪金增长标准和水平是由文职人员委员会根据《文职人员条例》的规定，参照企业工资裁定率和集体协商的工资水平确定的。一般情况下，每年的总体标准和水平确定后，再按每人的级别、职称、年龄和资格来调整。每个级别的公务员薪金都有一个基本标准，其中又有若干个中间等级。公务员工资每年调整一次，年度增资的主要依据是本部门领导的年终考核意见。考核结果好，增薪一级；考核评价不高，则延期提薪。在福利待遇方面，公务员除享有各种社会保险待遇外，还享有各类津贴，如加班补贴、差旅补贴、工作调动补贴、地区补贴、汽车补贴和事故赔偿津贴等福利待遇。

3.政府在收入分配中的作用。第一，设立有关机构。澳大利亚有四个处理工资问题的平行机构，即产业关系部、产业关系委员会、联邦法院、就业保护办公室，它们分别负责起草劳动法规和劳动关系的监察工作，调节和仲裁因工资和福利引起的劳资纠纷，负责最终裁决调节或仲裁不决的工资争议，办理个人劳动合同的登记与审核工作。第二，实行最低工资保障制度。在不低于联邦政府设定的最低标准的前提下，各州可根据实际情况，制定本州的最低工资标准。各州最低工资标准的制定和实施，要考虑行业、职务、年龄等因素，以分别制定适应于不同岗位的最低工资标准。同时，还要检查、监管标准的实施情况，接受雇员投诉，对违反标准的雇主给予处罚。第三，征收高额个人所得税，缩小收入分配差距。澳大利亚实行分类所得税制，所有收入按照个人所得、经营所得和资本所得三个类别分别缴纳所得税。个人所得税是澳大利亚的第一大税种，其中当然有国家获取收入方面的考虑，但更重要的目的在于缩小个人之间收入分配差距。澳大利亚实行的个人收入所得税累进税收制度，分为5个征收档次：第一档0～5400澳元，为零税率；第二档5401～20700澳元，征收税率为20%；第三档20701～38000澳元，征收税率为34%；第四档38001～50000澳元，征收税率为43%；第五档50000澳元以上，征收税率为47%。

二、建立有利于调节收入分配的社会保障制度

1.收入援助制度。与其他发达市场经济国家的社会保障制度有所不同，澳大利亚收入援助制度的基本目标在于消除贫困，缩小居民之间的收入差距，而非均衡居民在不同年龄阶段的收入水平。比如，有旨在为抚养子女的家庭提供帮助的所谓“家庭援助”，有为那些因父母全职工作或学习而将子女托付给第三方看护的家庭提供补助的所谓“子女看护津贴”，有向承担看护残疾人、儿童义务的人员提供的所谓“看护人员津贴”，有专为老年人发放的所谓“老龄补贴”，有为失业者设计的所谓“失业津贴”，有对因生理残疾或智力障碍而无法工作或每周工作时间少于30小时的居民发放的所谓“残疾人员补贴”等等。目前，有近80%的家庭享受收入援助，而且收入援助注意向老人、残疾人、失业者、单身父母、战后老兵等特定群体倾斜［1］。

2.完善的社会保障制度体系。从总体上看，澳大利亚的社会保障制度比较完善，在消除贫困、调节收入分配、维护社会稳定、促进经济发展等方面均发挥了比较明显的作用。主要有以下几个特点：第一，以社会救助为主。最低养老金制度是澳大利亚最早按社会救助方式建立的社会保障制度，此后按最低养老金制度的运行管理模式，逐步建立了失业补助、残疾人补助、儿童抚养补助等其他社会保障制度。2005年，交纳养老金的人口占劳动力的92.6%，占劳动年龄人口的69.9%；公共退休金支出占GDP的5.4%，平均退休金占人均收入的52.4%［2］。最低养老金制度是澳大利亚社会保障制度中的核心部分，其年补助标准确定为上年男性职工平均工资的25%，相当于最低工资标准的50%，目前年标准为12238澳元，略高于贫困线标准。残疾人补助金的最高年补助标准与最低养老金基本相同，失业补助金的最高年补助标准相当于最低养老金的80%。上述各项社会保障补助标准之间，以及最低养老金与男性职工平均工资之间相对固定的比例关系，是在长期的社会保障实践中逐渐形成的，也是各方面利益要求的综合反映，较好地兼顾了公平与效率、保生活与促就业之间的关系。第二，以严格的家庭收入和财产审查作为社会救助的依据。澳大利亚以社会救助为主的社会保障制度，强调的是给予需要的人、同样条件的对象享受同样水平的补助的原则。这就决定了国家必须对申请最低养老金以及其他补助者进行家庭收入和财产审查，根据其财产和收入水平确定不同的补助数额。这项工作在澳大利亚社会救助制度建立之初就开始实施，适用于所有社会救助项目，以确保每一个符合救助条件的公民都能平等地得到补助。受助对象必须接受严格的家庭收入和财产审查。对处于劳动年龄段且有劳动能力的人员的补助项目还要进行就业努力程度审查，将必须积极寻找工作作为享受补助的前提条件。在享受补助期间也必须定期提交积极寻找工作岗位的证明，供有关部门进行审查。凡没有通过就业努力程度审查的，即停止给予补助。

3.健全的医疗保健体制。在澳大利亚，国民医疗是免费的，只要有一张健康卡，就不存在看不起病、住不起院、吃不起药的情况。如果住院则连伙食费都由政府买单。所以，澳大利亚的全民医疗保健被认为是当今世界上“最公平、最完善”的体系之一。1973年澳大利亚颁布的《健康保险法》规定每个公民都有享受同等医疗保险的机会。全民医疗保险计划的资金约20%来源于个人上交，另外80%是政府拨款。个人交款的基本指导思想是“富者多出”和“尽力而为”，包括两部分：一个是每位参保人都要交的“基本保险费”，一个是按收入水平差异交纳的“累进保险费”。澳大利亚每年医疗开支在1000亿澳元左右，约占国民生产总值的9.5%。在澳大利亚，公立和私立医疗并存互补，公立医疗提供的服务占70%，同时负责医学教学、继续教育、全科医生的培训、绝大部分急诊和专科服务。在三级制的医疗服务体系中，全科医生担负着“守门人”的角色，他们提供健康咨询、预防保健和常见病的诊断治疗等服务，并对慢性病和康复病人主动跟踪观察。病人大多要通过他们转诊去医院接受专科和入院治疗，出院后继续接受他们的治疗。如今，澳大利亚全科医生数量约为21000名，约占注册医师的一半。社区卫生服务中心主要由政府按项目资助，为公民提供初级卫生保健和针对不同人群的特色服务。为使病人既看得起病又吃得起药，澳大利亚还实行了针对全民的药品补贴计划，只要是计划内的药物，一张药方上的药品无论值多少钱，病人只需付32.90澳元，低收入病人只付5.30澳元，不足部分由政府支付。对一般人来说，如果一年的药费已经超过1264.90澳元，那么以后用药就不再交药费了；对低收入者，如果已付药费达到318.00澳元，那么在本年度也就不用再交费了。在澳大利亚，医院和医生是不卖药的。法律明文规定任何医院和诊所不能向病人卖药，不得经营任何药品。

三、评价及启示

1.对澳大利亚收入分配制度安排及其结果的评价。第一，政府调控工资分配的措施具体有力。澳大利亚虽然是完全市场经济国家，但在收入分配上并没有放任自由市场的力量，而是从源头上对收入分配进行有效调控。一是具体细致的制度安排。政府不是泛泛地提出几条收入分配原则了事，而是做出具体细致的制度安排并强力地组织实施，分门别类地进行政府调控。对企业雇员、国企高管、公务员工薪都有明确的数量标准，这些措施对工资正常增长，遏制“掌勺者”多分多占，协调各方利益关系，把收入分配差距缩小在可控范围内都起到了基础性作用。二是设立相关机构处理工资问题。有了细则之后，还须设置相应的机构来组织实施和裁处，才可以把制度落到实处。这些机构既各司其职又相互制约、相互补充，形成了从起点到终点的全程控制和管理，便于及时处理工资争议。三是联邦政府设定最低工资标准约束各州。在不低于联邦政府设定的最低标准的前提下，各州可根据实际情况，制定本州的最低工资标准。这一制度设计意在缩小地区收入分配差距，并且有明确的“数目字”标准。此外，实行工资增长同日用消费品价格指数挂钩的办法也是旨在使低收入群体的收入水平不被通货膨胀所对冲。第二，把完善的社会保障制度体系建立在严格的家庭收入和财产审查基础之上。澳大利亚完善的社会保障制度在消除贫困、调节收入分配、维护社会稳定、促进经济发展等方面均发挥了比较明显的作用。但这一制度又是建立在政府对个人收入和财产有准确了解基础之上的。只有这样才能确定不同的保障数额，才可以避免富人挤占穷人资源的问题。对保障对象的真实性审查采用了严格科学的方法，包括申请者必须按要求详细如实填写申请材料，并附相关的家庭收入凭证、财产证明。凡是没有如实申报家庭收入和财产情况的申请者，一经查实不但要追缴罚没补助金，而且将被列入重点监控名单，在今后再次申请时要接受更为严格的审查。引入家庭财产和收入审查办法，较好地保证了有限的社会保障资金用于保证亟须帮助的困难群体的需要，较好地促进有劳动能力的人通过就业自食其力。同时，这一机制也节约了社会保障成本，提高了资金的使用效益［3］。第三，医疗保障向低收入人群倾斜。澳大利亚的医疗保健制度一是体现了每个公民都享有均等的医疗保险机会的原则，二是按收入水平差异交纳的“累进保险费”体现了“富者多出”的指导思想，三是药品补贴计划中低收入病人少付费的规定使病人吃得起药，也不会因病返贫。

2.对中国缩小收入分配差距的启示。第一，政府要引导收入分配全过程。中国目前的收入分配差距不仅是经济结构调整的障碍也是影响社会和谐稳定的主要因素。尤其在缩小收入分配的举措方面不仅存在误区而且治理的具体对策也不得力。从澳大利亚调整收入分配的经验看，我们必须做好以下几个方面的工作：一是处理好企业普通职工与国企高管的工资关系。政府要把普通职工与高管的收入差距控制在合理范围之内并做出明确的数量界定。二是规范机关事业单位的收入分配秩序。在国家统一规定的工资政策外，机关事业单位存在自行发放津贴的问题，资金来源不规范，单位之间相互攀比。一些部门和单位利用职权占有国有资产搞收费和创收，使得经济发展过程中创造的国民收入以非规范形式转变为少数公职人员的额外收入。要像澳大利亚那样对公务员工资和福利做出明确的规定，取缔非规范性的额外收入。三是设立一个处理工资分配问题的机构。我国要设立一个像澳大利亚那样处理工资问题的有效机构，使其职责分工明确而又相互协调。第二，借鉴澳大利亚家庭收入审查制度，完善我国的社会保障制度。社会保障的底线是“安全网”功能，目标是改善社会中弱势群体的福利。参保人员的生活水平应该是“过得去”而不是过得更好。但是我国的社会保障存在的问题是缺乏对家庭收入的审查制度以致出现开着宝马汽车领低保的人群，高收入的人也挤占保障房的事情。所以，必须加强对保障对象收入和财产的审查，解决社会保障上的“大锅饭”问题。第三，医疗保障要向低收入人群倾斜。借鉴澳大利亚的医疗保障制度设计的经验，实行全国统一的国民健康保险，确保人人享有充分的健康保障。经济发展水平和人的身份都不应成为医疗差距的理由。凡是中华人民共和国公民就应该享受无差异的医疗保障。特别是按收入水平差异交纳的“累进保险费”这种“富者多出”的交款模式应是我们在设计医疗保障制度时借鉴的。不能设计针对不同人群的医疗保障制度，我们可以尝试以低水平来设计医疗保障制度，在所有人身上都体现“保基本”的原则。

［1］高培勇.致富难，受穷也难[N].北京：人民日报，2006-09-28.

［2］世界银行.2008年世界发展指标[Z].北京：中国财政经济出版社，2008.

［3］董全瑞.收入分配差距国别论[M].北京：中国社会科学出版社，2010.