山东省公路事业发展初探——以聊城市为例

闫宗鹏

改革开放以来，山东交通运输事业特别是公路基础设施建设得到了跨越式的发展，取得了巨大的成就。截至2012年底，全省公路通车里程达到24.45万公里，其中高速公路4975公里、一级公路9051公里、二级公路24687公里，公路密度达到每百平方公里156公里。以省会济南为中心，“五纵四横一环八连”的高等级公路网主骨架和全省“半日生活圈”基本形成，并连续两届在全国干线公路养护管理大检查中力拔头筹，得到社会各界和人民群众的高度认可。但在近几年加快发展的过程中，一些深层次的矛盾和体制性障碍也日益凸显，公路发展面临新形势、新任务、新问题、新要求。

一、山东省聊城公路事业发展现状及存在的问题

2013年，聊城市做出了“东融西借、跨越赶超，建设冀鲁豫三省交界科学发展先行区”的战略部署，所谓“东融”,即全方位融入“山东西部新的经济隆起带”和“省会城市群经济圈”，而“西借”则是借助“中原经济区”来发挥先行示范作用。要实现这一战略，必须首先实现公路交通的跨越式发展。但随着全市经济的快速发展，公路事业发展面临着下面三个显著问题：

（一）从现行管理体制看，事企不分、管养不分的问题仍然突出

目前,我国各地现行的公路管理体制,大多是在计划经济时期,按照“统一领导、分级管理”的原则建立起来的。在计划经济框架下,它极大地促进了我国公路事业的发展。但是,随着公路事业的高速发展,公路路网初步形成,路网的综合规模效益初步显现,现有公路管理体制已经不能适应经济社会的快速发展要求。聊城公路系统管理体制存在的主要问题有：

一是政事企不分导致部门职能模糊。为加强产业开发，市局和下属县局相继成立一批路桥建设、房地产开发等公司，各类企业发展在增强公路事业实力和发展后劲的同时，也积累一些矛盾和问题，突出表现为事企职能交叉，人员混岗。

二是体制不理顺导致负担沉重。随着城市化建设的拓展，部分干线公路成为穿城路段，在新改建过程中，又有部分路段线型优化后成为兼养路段。目前全市纳入统计里程的国省干线中，兼养路段达320公里，占总养护里程的23%，且比例还在不断扩大。市县地方政府因拿不出钱来维护这部分路段而不愿意接收，此部分路段已成为公路部门的沉重包袱。

三是养护机制僵滞导致难以适应市场化要求。近年来虽然在养护体制改革方面进行了积极探索，市局成立了养护中心，部分县局也成立了养护公司，但从职能上讲，各公路养护、施工等生产性单位仍然依附于公路管理机构，没有形成真正意义上独立的法人实体，管养未能真正分开。养护施工单位大部分资质很低，有的甚至根本就不具备相应承包资质。机械化程度不高，很大程度上依赖人工。养路工队伍中季节工、临时工占相当大比例，年龄结构偏大，养护工作缺乏活力，工作效率不高。

（二）从国家的宏观经济政策看，公路建设面临的外部环境趋紧

近年来，国家采取了一系列宏观调控政策，使公路建设遇到了一些新情况。一是公路建设基本程序要求更严。省里对新开工项目立项控制更加严格，前期工作难度进一步加大，对开工手续不齐全，不符合规定程序的项目，省里一律不予立项。过去那种“先上船再补票”的做法已经行不通。二是公路建设资金筹措难度越来越大。2009年之后，国家实行成品油费改税，取消政府还贷二级公路收费，这使得公路部门原融资渠道平台受到严重冲击，资金拨付渠道发生了根本变化，新上项目资金筹措的难度越来越大。三是严格的土地控制政策。国家对公路建设用地的审批日益趋紧，用地矛盾将进一步加剧。四是节约资源能源、保护环境在经济社会发展过程中的地位日益重要，对公路建设在资源节约、环境保护上的要求越来越高，不计成本的粗放式发展的模式必须摒弃。五是土地价格、原材料价格、拆迁补偿成本持续上涨，公路建设成本不断攀高。

（三）从落实科学发展观的要求来看，公路发展模式亟待转型

近年来聊城市公路规模总量呈阶梯式上升，但公路建设的快速发展，很大程度上是依靠大量的人力、物力、财力投入，公路建设偏重于公路“量”的扩张。在加快发展的过程中，还没能正确处理好“量”与“质”、“快”与“好”的关系。公路建设对节约资源、生态保护的重视程度不够。随着科学发展观的全面落实和国家宏观经济发展的转型，公路建设的转型也势在必行。而随着社会经济的发展，人们选择交通方式的理念正在发生深刻变化，安全、便捷、舒适、高效及人性化需求增强，公路行业的管理服务水平亟待改进和提高。

二、加快山东省公路事业发展的对策建议

针对地级市的公路事业发展状况及面临的问题，尝试提出相应的对策建议，为新形势下山东全省公路事业的科学发展提供有益的参考。

（一）立足“三个服务”，推动公路率先发展

“三个服务”是指交通运输部提出的交通发展要服务国民经济和社会发展全局、服务社会主义新农村建设、服务人民群众安全便捷出行。2013年山东省委、省政府为加快推进全省区域协调发展，出台了“省会城市群经济圈”和“西部经济隆起带”两大省级战略，聊城成为“一圈一带”的叠加城市。自觉适应“一区一圈一带”建设的需要，本着适度超前的原则，进一步加快公路建设。区域合作，交通先行。随着三大战略的深入实施，一批重大交通基础设施项目将加快启动、加快建设。

一要牢牢抓住这一有利时机，加快推进德商高速、青兰高速、济聊一级公路、德州至郓城等高速公路建设，再造交通新优势。加强公路与港口、航道、综合运输枢纽及其他运输方式的配套衔接，推进基础设施建设一体化，服务综合运输体系建设。

二要以“江北水城”旅游景观公路为重点，构筑生态公路网。大力建设绿色大道、生态大道、景观大道，构筑以“江北水城”、水浒文化、运河文化旅游景观公路为支撑，纵横交错、遍布全市的生态公路网。

三要以路网改造为重点，加快普通干线公路改造升级。根据交通运输部“两个公路体系”建设的总体思路，下步资金投入要向免费公路加力，资金补助要向国省干线公路倾斜。要抢抓机遇，提前梳理、汇总好相关项目，力争申报一个、成功一个，提高项目运作成功率。抓好国省道大中修、超期服役老油路、断头路、省际边界公路、交通量大的跨区域公路等瓶颈路段改造，提升路网通达深度和整体服务能力。

（二）着力“四个转变”，推动公路科学发展

一是大力实施“四化管理”，推进公路建设由传统的外延型、粗放式、简单地缓解公路交通“瓶颈”制约向集约型、质量型、效益型的发展路子转变。坚持“好”字优先，根据区域经济和社会发展速度与实际需要，合理布局，整合资源，优化结构，杜绝盲目追求高标准、快速度。

二是推进公路建设由主要依靠增加物质资源消耗向依托科技创新和提高从业人员素质转变。大力实施“科技兴路”战略，不断提高科技对公路建设的贡献率，积极推广应用废旧沥青冷再生、冷拌沥青、阴极防护技术等新技术、新材料、新工艺、新设备，提高公路建设的科技含量，力争到“十二五”末，科技对公路建设的贡献率达到70%以上。

三是推进公路建设由主要靠政府投资向多渠道、多元化的社会融资转变。明确公路建设事权划分，充分调动地方政府的积极性，加大招商引资力度，逐步实现由单一的国家投资向国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资的转变，缓解资金紧张矛盾。

四是推进公路由注重建设向建设、养护、管理和服务并重转变。全面加强以“规范化、标准化、集约化、人本化”为主要内容的行业“四化”管理，促进公路量的增加和质的提升，实现由“搭建骨架”向“强筋健骨”转变，由轰轰烈烈的加快建设向持之以恒的精细化管理转变，由生产增长为导向的发展向以服务质量为导向的发展转变。

（三）统筹“五个关系”，推进公路和谐发展

一是统筹公路建设与养护、管理的关系。努力做到建设与养护并重、管理与服务互促、存量与增量共用，物质文明、精神文明、生态文明兼顾，速度、质量和效益相统一，让更多的公路发展成果为公众共享，在发展和服务中树立行业形象。一方面坚持发展第一要务不动摇，保持公路发展的适度规模，更加注重提升路网整体运行效率，满足经济社会和城镇化发展需要。

二是统筹公路改革、发展、稳定的关系。加快推进公路管理体制改革，可借鉴德州公路系统的经验，对基层公路局的养护、路政工作管理职能进行整合，组建公路分局，使其成为各公路局负责养护、路政管理等工作的综合办事机构，降低行政开支，提高工作效能。以养护市场化、专业化和机械化为目标,积极、坚决、稳妥的深化养护运行机制的转型,进行养护运作机制改革。加快推进公路养护生产职能部门的脱离,使其逐渐建立起现代化的企业制度,成为未来市场化养护的主体。加快公路养护市场的培育和发展，充分发挥市场配置养护资源的基础性作用。进一步推行事企分开，逐步将事业单位中其他具有企业性质的职能分离出去，实现人员和管理职能的同步分流，真正实现事企分开，为下一步事业单位改革创造条件。稳步推进收费公路清理，在人员安置、债务承担等方面积极探索，把妥善安置人员和维护稳定作为重中之重。

三是统筹公路建设进度、质量和效益的关系。坚持进度服务质量，将所有工程全部按市场化模式运作，实行公开招标和社会化监理，完善质量保证体系，确保所有工程合格率达到100%，杜绝不合格工程。要树立全寿命周期成本理念，大力实施精细化管理，做好质量通病治理，提高建设质量。

四是统筹公路建设与资源节约、环境保护的关系。将“适用就是最好、自然就是最美、优质就是最省”的理念贯穿公路工作全过程，合理确定建设规模和标准，不盲目追求宽平直，不随意裁弯取直选新线，不牺牲环境大挖填。要坚持公路建设与生态保护同步，将建设的重点转到提升安全保障水平和生态环保服务功能上来。

五是统筹公路物质文明与精神文明、政治文明的关系。要树立“文化强路”理念，坚持以实施文化建设为载体，着力打造山东公路品牌体系，全面提升公路行业文化软实力。加快公路文化成果的转化和应用，把公路文化理念渗透到公路工作全过程，并转化为保障科学发展的管理制度和措施，促进公路转型发展。