新加坡人民行动党联系民众的经验和启示

2014-08-15靳志强

中共山西省委党校学报 2014年3期

靳志强

（中共福建省委党校，福建福州 350001）

新加坡人民行动党是世界上多党制国家中控制力强、执政时间长的政党之一。从1959年通过竞选上台执政至今，经过五十多年的发展，新加坡已经从一个蕞尔渔村发展成为一个现代都市国家。人民行动党和新加坡的成功，固然与新加坡威权主义政治体制以及人民行动党的执政绩效有关，但围绕“选举”而实行的联系民众制度，也是其成功的关键，正所谓“它是通过点点滴滴的为民办事，才换来了执政地位的巩固”〔1〕。新加坡人民行动党联系民众的具体做法和经验，对于新形势下巩固我党的执政地位具有非常重要的启示。

一、实行“议员接待日”制度和议员回访选民制度，直接联系选区选民

权为选民所赋，是现代民主最为鲜明的特征。人民行动党深谙此道，力求通过法定制度来规范议员联系选民的具体方式和路径，尽可能地保障选民与议员沟通渠道的畅通。新加坡国会规定，国会议员每周必须有一个选民接待日用于接待选区选民。由于人民行动党控制国会并占国会议员的绝大多数，因而“议员接待日”制度，就成了人民行动党强化同选民联系的重要法定平台。

为了充分利用这一平台，人民行动党要求党的所有议员每周都必须亲自到选区接见选民，上至政府总理、内阁资政、各部部长，下至一般议员，都必须严格遵守这项制度。接见选民只能在业余时间进行，每周一次。一般而言，议员会根据自己的工作情况，提前选定接访的具体日期、时间和地点，并在选区张贴告示，告知选区选民。有些议员会专门印刷一张带有接见选民日程表的贺年卡，在头年岁末将它送到每个选民家里。选民有了这张卡，按照卡上标明的时间和地点前来拜访，就定能找到议员〔2〕。为了最大限度地方便选民，有些议员还会把每月四次的“议员接待日”分配在选区的两个地点进行，一、三周在一个接待点，二、四周在另一个接待点。议员接待活动只规定开始时间，没有规定结束时间，整个接待活动必须等最后一位到访民众反映完情况才能结束。就接待地点而言，议员一般选在基层党部或租用社区公共场所，如社区活动中心、社区幼儿园、社区内的小学等地点。由于无需额外建造接待场馆，极大地节约了接待费用，树立了亲民务实的形象。当然，这些接待活动并非由议员单枪匹马完成，基层党员和党外积极分子会利用业余时间提供无偿服务，如提前联系接待场所，协助议员登记选民反映的问题，并于接待工作结束后与议员共同总结接待工作、商讨下一步的工作安排和思路，等等。就接待内容而言，民众可就生活中遇到的任何问题进行反映，既可以是住房、就学、就业等大事，也可以是处理停车、罚单、邻里纠纷及其他日常生活中的小问题。“能够当场回答和解决的问题就地解决，涉及政府各部门的由议员本人向这些部门反映，力求在最短时间内予以解决；对于那些有悖法律和政策的问题，则由议员向民众作出具体解释，做好说服工作；对于那些有代表性而在现有政策框架内无法解决的问题，则提请国会和政府进行审议，以制定更有效、更符合民众利益的政策法令”〔3〕。

作为“议员接待日”制度的重要补充，人民行动党还建立了议员定期回访选区制度。根据规定，议员由选区党部成员跟随，定期拜访其所代表的选区，并硬性要求四年任期内至少到每个选区家庭拜访一次。20世纪80年代中期以后，人民行动党又将议员定期回访选区制度推广到部长层面，要求各部部长作为国会议员不仅要定期访问所代表选区，还要不定期走访其他选区。这项制度有利于新加坡决策高层在一个更广的范围内“了解民情、参与民生、反映民意、争取民心、关怀民需”〔3〕，并根据民众的需要及时作出政策调整。

“议员接待日”制度和议员回访选区制度已成为制度化、规范化、经常化的联系民众制度。从形式上看，这两大制度秉持了“议员从人民中来，就得回到人民中去，孜孜不倦地、持续不断地为人民服务”〔4〕的宗旨，及时听取了选民的诉求，强化了“权为选民所赋”的理念。同时，借助这两大平台，人民行动党在一定程度上达到了“巩固执政地位，赢取选民支持”的本质意图。

二、组建“人民协会”，搭建政府和民众双向沟通的桥梁

政府的愿望和民众的愿望在实践中总是存在一种疏离和耦合的关系，不可能完全、绝对的一致。要最大限度地减轻政府在政策制定、执行中的阻力，就必须把政府的愿望变成民众的愿望，让政府的政策和行动反映和代表社会各阶层的需求。在任何一个国家都应如此，在新加坡这样一个有着多元民族、多元语言、多元文化、多元价值观的国家进行建设和推进工业化进程就更应如此。人民行动党体察到了这种情势，组建了“人民协会”，并成功地把“人民协会”塑造成新加坡各基层组织的“总参谋部”，进而借助各基层组织的平台为政府和民众架起一座双向沟通的桥梁。

从性质上看，“人民协会”属于一个半官方的非政府组织，但在“人民协会”的顶层设计中则体现出强烈的官方色彩。比如，在“人民协会”成立之初，《人民协会法案》就已规定，“人民协会”将设立一个由14人组成的董事会作为领导机构，董事会主席由政府总理兼任，其他成员由主席委任。实际上，董事会主席任命的领导机构成员多由来自人民行动党的政府官员出任。这种顶层架构，使得“人民协会”在获取政府补助、推进工作开展过程中占尽了先天便利。这也说明，尽管“人民协会”属于非政府组织，“但没有人能否认，基层组织构成了今日新加坡政府网络中重要的一环。政府主导是新加坡基层组织最重要的特征”〔5〕。

“人民协会”各基层组织是以选区为基本单位而成立的。由于新加坡是个城市国家，只有一级政府，全国分为八十多个选区（又叫社区），“人民协会”所掌管的1800多个基层组织，遍布新加坡各个选区中。在众多基层组织中，作用最大的当属下列四个基层组织：

一是公民咨询委员会。它主要负责选区内与选举相关的事宜，起到上情下达、下情上通的作用，因而在社区基层组织中的地位最高。比如，它负责向“政府传递民众的需求和问题，向民众告知政府的活动和政策”〔6〕。此外，公民咨询委员会还负责制定社区发展计划，募集社区基金，建造民众联络场所，为贫困和残障人士提供福利，为学优家贫的学生提供奖学金等。

二是民众联络所/俱乐部管理委员会。民众联络所管理委员会和民众俱乐部管理委员会实行“两块牌子，一套人马”，主要负责组织开展各种社区活动。民众联络所管委会设有乐龄、妇女、青年、马来活动和印族活动五个执行委员会，分别针对不同群体的需要来开展活动。民众俱乐部由民众的自助团体组成，如华语俱乐部、卡拉OK俱乐部、徒步俱乐部、马来文化活动小组等。为方便民众开展活动，一般每15000户或5万人设有一个民众联络所（俱乐部），全国使用统一的会员卡。会员可持卡到任何一间俱乐部参加活动〔7〕。通过开展各类社区活动，可以增进社区居民之间的沟通和交流，并藉此消除民族矛盾和隔阂，培养社会凝聚力和向心力，培育新加坡各族人民共同的价值观。

三是居民（邻里）委员会。新加坡人民行动党在政府组屋区设立居民委员会，在私人住宅区设立邻里委员会，负责协调邻里关系。“委员会组织多样性的活动，促进邻里和睦和种族和谐。这些活动包括挨户访问、同楼共住联欢会、乐龄人士（老年人）聚餐会、防止犯罪展览、讲习班，等等。同楼共住联欢会是居民委员会定期开展的一项活动。居民委员会平凡、持之以恒的工作改善了居民的生活环境，增强了居民的社区意识，为新加坡社会的稳定作出了贡献”〔6〕。

四是国家社区领袖学院。领袖学院是隶属人民协会的培训署，主要负责培训新加坡各个基层组织的领袖。目前，该学院推出“用手”、“用脑”和“用心”三个层级的培训课程〔8〕，旨在通过培训增强义工和基层领袖的思想认识、业务技能和工作热情，为人民行动党各基层组织源源不断地提供优质人才。

除了上述四个基层组织外，“人民协会”还掌管着乐龄执委会、妇女执委会、青年执委会、马来族活动执委会、印度族活动执委会等众多基础组织，并借助“各类社团组织把国家意识具体化为社团意识，从而把执政党的意识形态和国家意识形态灌输到民众中去”〔9〕，进而达到培养与引导民众的作用，使之对新加坡这个国家具有更强的国家认同和归属感。与此同时，新加坡人民行动党也借用“这种嵌入的方式，通过各种基层组织，和人民联系在一起，从而获得了多数人民的支持”〔10〕。这对稳固人民行动党的执政地位、持续不断地赢得未来选举而言，起到了举足轻重的作用。最终，我们也不难体察到，“人民协会”这个所谓的“非政府组织”也没能偏离“选举”这个政治性任务。

三、成立“人民行动党社区基金会”，扶贫济困，解民忧民难

仅从组织名称上看，就不难发现“人民行动党社区基金会”是由人民行动党直接主导的机构，属于人民行动党在基层设立的福利性机构，主要由基层组织顾问（大部分也是国会议员）的支部主席主管，由志愿人士组成的委员会协管。“人民行动党社区基金会”总部与人民行动党总部在同一座大楼办公，这样既节省办公经费，又能凸显基金会所承载的人民行动党的属性。

“人民行动党社区基金会”的资金来源主要来自两个方面：政府的经常性拨款和募捐所得。“人民行动党社区基金会”每年都会主办筹款活动，人民行动党的各部部长和议员轮流筹集。筹集所得资金主要用于教育、公共福利和举办社交活动。例如，通过开办学前教育、电脑培训、培智课程、托儿中心、学童托管中心、社区儿童图书馆等，提升社区基础教育和更新教育设施；向优秀学生提供奖学金、颁发书籍津贴，鼓励优秀人才脱颖而出；成立家庭服务中心，向家庭妇女提供就业机会，保障她们的就业权利；为选区体育俱乐部和其他康乐中心提供津贴，创造良好健身环境；向中低收入家庭提供住房补贴，协助社区居民委员会建造或翻新“组屋”；等等。“总之居民需要什么，就主办什么活动”〔11〕115。“人民行动党社区基金会”的工作定位，决定了其要更多承载政府基层组织无力或无暇承载的功能。以人民行动党社区幼儿园为中低收入家庭提供的底价学前教育为例，社区幼儿园每学期收费从二十多元到八十多元，比较符合中低收入者的经济情况，而私人幼儿园却要高达八百多元到两千多元不等〔11〕115。“人民行动党社区基金会”的这一做法，一方面培养了国家未来的栋梁，稳定了民心，促进了社会团结，有利于国家的长久发展，另一方面也表明是由人民行动党在承担社会角色，显示出人民行动党的存在对社会的积极意义。经过近三十年的成功运作，“人民行动党社区基金会”已成为人民行动党联系民众、服务民众的一块金字招牌。

尽管“人民行动党社区基金会”的运作旨在直接联系服务民众，但同样没能偏离“选举”这个中心，更为准确地说，“人民行动党社区基金会”是为“选举”服务的，是人民行动党提升自身形象的工程。例如，新加坡推行组屋制度（类似于中国的经济适用房），让居民居者有其屋，但今天的组屋中有一部分是二三十年前建造的旧楼了。人民行动党为了争取选民常常以翻修组屋为诱饵，承诺凡是在选举中获胜的选区，“人民行动党社区基金会”都把翻修组屋作为重要的工程优先落实。但有时也会直白地威胁选民，如不把选票投给人民行动党，就不会为其翻修组屋。尽管这种做法引起一些选民的不满，但考虑到组屋是安身立命之所，一些原本打算把选票投向反对党的选民在投票时还是把票投给了人民行动党。

四、启动全国性对话活动，在社会层面检视政府政策，掌握民众动向

任何政策措施都不可能是完全自足的，也不可能一直适应不断变化的社会和时局的需求。即便是最好的政策，它在服务于一部分人的利益的同时，也可能会损害另一部分人的利益。这就需要通过对话来凝聚共识，通过对话来检视政府政策，通过对话来掌握民众动向、疏导民众情绪。近三十年来，新加坡启动了四次大规模的全国对话活动，分别是1989年启动的“新的起点”，1997年启动的“新加坡21”，2002年启动的“重造新加坡”，2012年启动目前正在进行中的“我们的新加坡全国对话”。下面笔者仅以“我们的新加坡全国对话”为例，看看人民行动党是如何在社会层面检视政府政策、掌握民众动向的。

近年来，新加坡民众政治参与的呼声日益高涨，人民行动党意识到，必须找到一条合适的渠道宣泄民众参政议政的情绪。因此，2012年9月，新加坡总理李显龙宣布启动“我们的新加坡全国对话”活动。他认为：“每回重新检视问题时，一些之前没有改变的议题，这回或许会得到应该改变的结论。我们必须从这个角度出发，而不是说之前已经有过讨论，就没有新议题值得再讨论了。”〔12〕李显龙委任新加坡教育部长王瑞杰组成一个26人委员会，计划花一年多的时间，主办30场公民对话，对3000人—4000人进行民意调查，以便政府掌握了解民众最关心的议题，并重新检视政府政策。全国对话分为两个阶段，第一阶段不预设主题，着重讨论较广泛的课题以形成愿景，已于2013年1月结束；第二阶段于同年4月启动，在特定政策领域进行深入探讨，让民众参与更细致的讨论。为了配合对话活动的开展，新加坡还设立了“我们的新加坡全国对话”官方面簿，以吸引网友通过面簿这一平台参与全国对话。当然，对于对话的主题和方向，人民行动党也会时刻加以引导。

毋庸置疑，“我们的新加坡全国对话”具有政治宣传的用意，但也未雨绸缪地应对了一个潜在的执政风险——“执政疲劳”。2011年新加坡大选，从未中断执政的人民行动党继续“完胜”——赢得了全部87个议席中的81个。然而，赢得6席对于反对党来说也堪称一场大胜。对此，李显龙表示，大选结果说明“许多民众希望政府改变执政风格和方式，希望看到国会有更多反对派的声音以监督人民行动党政府”〔13〕。“我们的新加坡全国对话”恰好有助于人民行动党及时了解民众关切的问题、掌握民众动向，进而检视政府政策，并藉此赢得民心。这表明，人民行动党善于驾驭社会的变迁，体现了一个成熟执政党应有的聆听之道和高超的执政艺术。

五、几点启示

新加坡人民行动党长期执政的经验表明，联系民众对于树立政党形象、巩固执政党的执政地位非常关键。中国共产党从成立之初就致力于发动群众、做好群众工作，并且形成了“密切联系群众”的优良作风。改革开放以来，我国现代化建设事业取得了举世瞩目的成就，但也有一些地方官员为了加快经济发展，出现了忽视群众心声、损害群众利益、脱离群众路线的情况。“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众”〔14〕。因此，要维护和提升党的形象、巩固党的执政地位，从根本上维护群众利益，就必须坚定不移地走“群众路线”，创新方法和形式，建立联系群众的长效机制。

（一）坚定不移地走党的“群众路线”，必须着眼于巩固党的执政地位与维护群众利益的协调统一

新加坡人民行动党之所以紧密联系民众，其最根本的目的在于赢得选举胜利，巩固人民行动党的执政地位，不至于在大选中被反对党所替代。我们党作为执政党，其执政地位是由中华人民共和国宪法赋予和保障的。我们党虽然不必耗费大量的人力、物力、财力用于进行类似国外政党选举中“富人的游戏”，但同样面临着在不同历史条件下巩固执政地位的问题。中国共产党是工人阶级的先锋队组织，“党除了工人阶级和最广大人民的利益，没有自己特殊的利益”〔15〕。但这并不意味着我们党没有利益。要真正代表并实现工人阶级和最广大人民群众的利益，党必须牢牢掌握执政权力，从这个意义上讲，执政即我党的最大利益。当然，这个利益和最广大人民群众的根本利益是一致的。因此，我们党联系群众最根本的出发点和落脚点在于实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，在于巩固党的执政地位与维护群众利益的协调统一。

（二）坚定不移地走党的“群众路线”，必须形成一套成熟的直接联系群众的制度机制

新加坡人民行动党联系民众的最大特色在于形成了一套联系民众的制度机制。我们党在长期的革命和建设实践中形成了“密切联系群众”的优良作风，这是我们党联系群众的一大优势，要把这一优势世代传承下来、发扬光大，要靠党员的自身觉悟，更要靠联系群众的制度。因为“制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”〔16〕17。首先，必须不断“完善党员干部直接联系群众制度”〔17〕。“直接”才能“密切”，要根据社情、民情的需要，创新联系群众服务群众的方式、方法和有效载体，如通过专题调研、明察暗访、跟踪回访、结对蹲点、驻村入户、现场办公、建立健全领导干部联系点和领导干部信访接待日等制度，尽可能零距离地接触群众，真正做到“知民情、解民忧、暖民心”。其次，应对党员干部直接联系群众的方式、住村时间、必须完成的任务、考察考核办法等方面作出具体规定，使党员干部直接联系群众有章可循、有据可依。再次，党员在联系群众过程中，要强化工作纪律，防止在联系群众过程中劳民、扰民、损害群众利益的情况发生。最后，还需要建立各级党员干部联系群众的考评机制，让联系群众制度化、常态化、精细化、科学化，把联系群众制度落到实处。

（三）坚定不移地走党的“群众路线”，必须大批量培养和造就善于联系群众的党员干部

联系群众的制度要靠善于联系群众的党员干部来落实。新加坡人民行动党很早就认识到这一点，十分注重选拔培养善于联系民众的党员干部，并把联系民众作为考评党员的重要标准。毋庸讳言，在我国现行干部用人制度下，各级党员干部更倾向于联系领导，而不是联系群众，这也是目前制约党员干部联系群众的重要瓶颈。要打破这一瓶颈，首先要建立健全科学的选人用人机制，突出群众公认的用人导向。干部德才好不好、实绩优不优、口碑行不行，最终要由人民群众来评判，要靠服务群众的实绩来裁决。其次，要完善党员干部培养选拔晋升机制。要注重从基层一线培养选拔干部，把更多在基层作出成绩、发挥实效、群众公认的党员干部提拔上来，激励更多的党员干部主动下基层、自觉联系群众。再次，联系群众需要讲究工作方法和艺术。这就要求我们党大批量培养和造就懂得群众观点、了解群众心声、掌握沟通技巧、愿意为群众服务的基层人才。只有这样，才能顺利地完成党交给各级党员干部的任务，才能在群众心中树立党的良好形象，永远受到人民群众的拥护和爱戴。

（四）坚定不移地走党的“群众路线”，必须积极发挥党领导下的各类群众性组织直接联系群众的作用

联系群众最直接、最便利的路径，就是发挥各类基层组织的作用。对于这一点，从遍布新加坡各社区的基层组织中就可窥见一斑。我国各类群众性组织同样具备这一优势，在密切党群关系、服务人民大众等方面可以发挥更为积极的作用。首先，必须有效发挥农村村民委员会和城市居民委员会这两大基层群众性自治组织的作用，把“自我管理、自我教育、自我服务”的功能定位与我们党的“全新全意为人民服务”的功能定位结合起来加以认识，统一起来发挥作用。其次，要积极发挥工会、共青团、妇联这三大群众组织在党联系群众中的桥梁和纽带作用。这三大群众组织分别联系我国的工人阶级、先进青年、各族各界妇女，关乎我国的阶级基础，关涉我国的希望和未来，关乎我国的“半边天”。最后，要重视发挥各类社会组织的作用。要重视志愿者组织、法律援助站、老年人协会、残疾人协会、文体协会、摄影协会、花卉协会、书法协会、读书协会等各类社会组织在联系群众、引导群众、关爱群众、服务群众中的积极作用，最为广泛地充分调动、凝聚和释放出一切有利于进一步深化改革的社会正能量。

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〔10〕毕世泓.新加坡概论〔M〕.广州：世界图书出版公司，2012：198.

〔11〕王长江.政党论〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔12〕袁平.新加坡搞全国对话检讨政策〔N〕.东方早报，2012-09-11.