论我国城市社会工作行政性与专业性的关系

杨瑛张红

（西北农林科技大学，陕西杨凌712100）

我国城市中的社会工作可分为行政性社会工作和专业性社会工作两种。行政性社会工作是指“由公职人员依靠行政架构提供的为该系统所隶属（负有责任）的有困难的成员提供的服务”。而专业性社会工作则是“以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人服务的活动”。众所周知，行政性与专业性社会工作在我国的发展并不是同时、同步的。建国以来，行政性社会工作在社会服务领域一直处于核心地位并经历了单位制、街居制和社区制的变迁。与此同时，专业性社会工作的发展却经历了社会工作专业被取消、社会工作专业的恢复和社会工作实务的发展等阶段。面对二者错综复杂的变迁经历，本文尝试从制度变迁的角度对我国两种社会工作的发展关系作出梳理并基于国家与社会视角对二者的关系进行原因分析，在此基础上探讨这两种社会工作的未来发展路向。

一、我国城市行政性与专业性社会工作关系的演变历程

从制度变迁的角度来看，我国城市行政性社会工作和专业性社会工作的发展可分为单位制时期、街居制时期和社区制时期三个阶段。

（一）单位制时期

新中国成立后，受战争年代“公家人”管理体制的影响，政府通过单位以行政化的程序解决社会问题。另外，对于单位制覆盖不到的人群，政府则通过街道和居委会提供服务。这样，单位制作为一种行政性社会工作在我国城市出现并发展起来。在该时期，社会工作专业被取消，我国专业性社会工作的发展处于停滞状态。

单位制时期的行政性社会工作与专业性社会工作之间是断裂关系。在功能上，政府依靠正式组织来解决各种社会问题，单位制全方位地发挥了其功能，而专业性社会工作却几乎没有施展的空间。在发展契机上，作为行政性社会工作的单位制在当时政府的支持下获得了飞速发展，而专业性社会工作却处于停滞阶段。

（二）街居制时期

街道办事处和居民委员会在我国的建立始于1954年，随后二者的名称和功能等得到了规范。改革开放以后，随着单位制社会工作形式的退出，街居制承担起了功能。另外，随着社会闲散人员数量的增加，街居制的工作日益繁重，成为我国城市中占主导地位的行政性社会工作。在街居制时期，专业性社会工作的发展集中体现在社会工作专业教育和研究领域。1988年北京大学设立了改革开放后的第一个社会工作专业，紧随其后，许多高校也开设了社会工作专业。社会工作教材和科研成果等纷纷出现，专业性社会工作开始在我国发展起来。

街居制时期的行政性社会工作与专业性社会工作之间是失调关系。在发展程度上，鉴于中国城市行政性社会工作与专业性社会工作发展的不同步，该时期行政性社会工作已经发展到较为成熟的街居制阶段，而专业性社会工作的发展却仅仅是开始恢复社会工作专业教育。在发挥的功能上，作为行政性社会工作的街居制承接了单位制的种种遗留问题并成功应对了流动人员的管理等难题，在我国社会中发挥了重要作用，而该时期专业性社会工作的功能却仅仅是培育社会工作者，还没有能力在实践中发挥应有的功能。

（三）社区制时期

“社区”概念引入行政性社会工作始于1987年民政部倡导的“社区服务”。1991年“社区服务”被更名为“社区建设”。2000年社区建设正式在全国推行，社区制进入一个全面发展的时代。在社区制时期，我国城市中专业性社会工作的发展集中表现在社会工作职业化和社会工作实务两方面的发展：其一，人才队伍建设试点工作的推行、社会工作者资格考试的开展以及“社会工作人才”地位的确立，标志着我国社会工作职业化进入了一个全新的发展时期。其二，继1997年上海市开展社会工作实务试验后，社会工作实务在我国获得了巨大发展，涌现出了一批适合我国国情的实务模式。

社区制时期的行政性社会工作和专业性社会工作之间是共存关系。具体而言，包括以下三个方面：第一，实施模式共存。目前在我国城市中存在两种助人模式，一种是由国家行政机构提供的助人服务即行政性社会工作，另一种是由社会组织或专业性社会工作者提供的助人服务即专业性社会工作。第二，两种职业共存。行政性社会工作的工作人员通过考试进入国家行政机构，是国家公职人员，专业性社会工作的工作人员是具有社会工作教育背景并通过社会工作资格考试的人员，隶属于社会组织或机构，但没有行政编制。第三，两种功能共存。行政性社会工作的功能侧重于社会管理，专业性社会工作的功能更多地体现为社会服务，随着两种社会工作在我国城市中的实践，这两种功能也共存于我国城市社会中。

二、我国城市行政性与专业性社会工作关系的成因

建国以来，随着我国现代化进程的发展，在不同时期行政性与专业性社会工作关系发展主要表现为断裂、失调和共存三个不同的方面，其原因是：

（一）行政性与专业性社会工作断裂关系的成因

建国初我国行政性与专业性社会工作是断裂的，这种断裂关系的出现是由当时我国“全能主义”的国家与社会关系造成的。

新中国建立后，我国开始了现代化进程，但是这种现代化属于外发后生型。在英美等国家示范效应的影响下，我国对现代化的追求带有借鉴性和迫切性。因此，为了集中全社会的力量推进现代化，我国的“政治结构的权力可以随时地无限制地侵入社会每一个阶层和每一个领域”。这样，社会被国家夺走了全部权力，整个社会被高度政治化和国家化，社会与国家合为一体。

在这种“全能主义”的国家与社会关系前提之下，我国城市中实行了单位制。单位制通过就业、福利等实现了对社会的高度控制，提高了整个中国社会的凝聚力和整合度。此外，单位制还可以实现国家意志下的资源调配，保证了我国经济的发展。如此，代表国家意志的行政性社会工作——单位制适合我国国情，获得了快速发展。而同时代表社会意志的专业性社会工作没有任何发展空间，只能止步不前，出现了行政性与专业性社会工作的断裂。

（二）行政性与专业性社会工作失调和共存关系的成因

改革开放以来，我国国家与社会关系发生了巨大改变。因此，我国城市中行政性与专业性社会工作的关系也发生了改变，出现了失调和共存两种态势。

改革开放后，国家逐步减少了对社会资源及个人自由等方面的控制，并实行了向社会下放权力的行政体制改革等措施。自此，建国初形成的“全能主义”的国家与社会关系发生了改变，国家与社会逐渐分离开来，社会也恢复了自己的部分权力。上述国家与社会关系反映在社会工作领域就表现为：该时期社会工作的发展打破了代表国家利益的行政性社会工作在我国城市中独大的局面，代表社会利益的专业性社会工作也赢得了自己的发展机会。同时，由于这种国家与社会关系的改变是一个不断发展完善的渐进过程，我国城市中的行政性与专业性社会工作的关系表现出失调性和共存性两种关系。

但不可忽视的是，目前我国专业性社会工作的发展（包括教育、职业化和实践等）是由国家主导和推动的，其自主发展的空间很小，国家与社会关系是“政府控制下的支持”。建国以来我国国家与社会关系的变革实质上一直是由政府主导的，因此“社会并非一个完全独立于国家之外并与国家平等博弈的主体，而是在国家的掌控之内”。国家需要专业性社会工作机构提供社会服务，同时又对其控制以维持稳定。所以，只有在专业性社会工作与国家利益契合的时期和领域，国家才支持专业性社会工作的发展。而专业性社会工作作为一种舶来品，不具有同行政性社会工作竞争的本土优势，难以脱离行政性社会工作获得独立发展。

三、我国城市行政性与专业性社会工作关系的发展前景

目前行政性社会工作与专业性社会工作共存于我国社会中，但这种共存并没能整合行政性与专业性社会工作在服务对象、方法和功能等方面的理念差异。行政性社会工作转让部分资源，而专业性社会工作为了发展不得不迎合行政性社会工作的需求。这样，专业性社会工作就或多或少地放弃了自己的专业理念和操守，长此以往，专业性社会工作的发展值得我们深思。因此，目前我们面临的是怎样摆正国家与社会的关系，促进行政性社会工作与专业性社会工作协调发展的难题。

在国家与社会关系研究中，不得不提的是社会互构论。该理论认为：尽管社会中的差别、矛盾、冲突、对抗将依然存在，现代社会实践的本真意义和主流趋势是“互构谐变”，是在不断地“求同存异”、“异中求同”之中走向和谐。从中我们可以认识到，虽然我国城市中行政性社会工作与专业性社会工作还有冲突和碰撞，但其最终发展趋势是“互构谐变”，即行政性与专业性社会工作通过相互与塑造与建构，从现有的共存状态中脱出，达成更高层次的认同和共识。

基于目前我国国家与社会关系是“政府控制下支持”的前提，要实现行政性与专业性社会工作的互构谐变，必须优化国家与社会的关系。一方面，政府要明确自己在社会工作发展中的角色定位。政府的角色应定位为制度规划和监督管理，不应过多地干涉社工机构的具体运作、社会工作专业价值和方法等。此外，政府还必须承担起促进社会工作发展的重任，确保为社工机构提供发展所需要的资源和空间。另一方面，专业性社会工作要实现本土化发展，增强服务优势。行政性与专业性社会工作要在工作方法、价值观等方面实现谐变，将先进的专业性社会工作方法融合到我国的具体国情中，实现专业性社会工作的本土化发展，提升社会服务质量。因此，只有这种经过互构谐变的行政性与专业性社会工作才能真正发挥出社会工作的功能，实现社会工作的良性发展。

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