改革建设工程消防监督管理的现实需求及对策探讨

●王 莉

(昆明市消防支队，云南昆明 650222)

(本栏责任编辑、校对 马 龙)

多年来，涉及建设工程消防设计审核、竣工验收项目的审批和管理，都由公安机关消防机构承担，随着我国经济社会的发展、政府职能的转变，公安机关消防机构的行政审批职能也相应发生转变。研究探讨建设工程消防监督管理改革的现实需求，采取有效措施推动消防行政职能转变，依法行政，推进消防工作社会化，对加强和创新社会消防安全管理，服务经济和社会发展具有重要的现实意义。

一、建设工程消防监督管理改革的意义

改革建设工程消防监督管理是新形势下消防工作社会化发展的现实需求。

(一)顺应社会发展变革的必然趋势

随着经济飞速发展和社会深刻变革，消防工作面临的形势发生新的变化。党的十八大提出深化行政审批改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。《国务院关于加强和改进消防工作的意见》提出包括建设工程技术审查与行政审批分离制在内的“三制”改革的总体要求，公安部《关于改革建设工程消防行政审批的指导意见》(以下简称《指导意见》)对改革的原则、目标提出了具体要求。公安机关消防机构通过改革建设工程消防监督管理模式，主动剥离自身权力，将建设工程技术审查与行政审批分离，把技术性工作交给社会技术服务机构承担，充分发挥社会技术服务机构的作用，符合党的十八大关于简政放权、转变政府职能的精神，符合中央提出的处理好政府与市场、政府与社会关系的要求，是大势所趋，是公安机关消防机构适应新时代经济、社会发展需要的必然要求。

(二)转变消防监督管理模式的内在需求

公安机关消防机构对建设工程施行的消防监督管理模式，对于预防新建、改建、扩建工程先天性火灾隐患的出现，曾在特定历史时期发挥了重要作用。但随着计划经济向市场经济的深刻变革，公安机关消防机构长期以来在一定程度上遵循着具有计划经济体制特色的传统监督管理模式已不适应社会消防安全需求。新《消防法》从法治层面确定了适应市场经济体制的社会消防管理模式，《国务院关于加强和改进消防工作的意见》和《指导意见》则对改革建设工程消防监督管理模式提出了具体要求。通过推行建设工程消防监督管理改革，将公安机关消防机构从具体的事务性工作中解脱出来，实现从过去微观的、下达任务命令型的、侧重于具体事务的计划管理，转到以加强消防安全顶层设计和统筹协调为主的宏观管理中，在职能上完成向依法行政、维护社会公平正义的转变。

(三)降低执法廉政风险的迫切期待

建设工程消防监督是消防执法的基础性、源头性工作，也是消防行政执法中廉政风险最高的岗位。长期以来，建设工程消防监督管理在把好源头、预防先天性火灾隐患，保障社会消防安全方面发挥了重要作用。但是，公安机关消防机构在对建设工程实施行政审批过程中，权力过度集中，带来了一定的廉政风险。推行建设工程消防监督管理改革，实行技术审查与行政审批分离，把责任有效分解，将从根本上实现对审批权力的制约，防止权力滥用，降低消防执法的廉政风险。

(四)提升行政审批效能的时代需要

随着我国经济社会的快速发展，建设工程呈现体量越来越大、功能越来越完善、新材料新技术新工艺运用越来越广泛、消防设计的难度和复杂性越来越大等特点。首先，公安机关消防机构受现役体制所限，消防技术水平和管理能力已较难适应日趋复杂的专业技术审查任务。新《消防法》修订实施后，公安机关消防机构职能明显拓展，基层干部编制少，建筑防火审核、验收的专业人才明显不足，繁重任务与短缺警力的矛盾日益突出。以昆明市消防支队为例，全市建筑消防设计审核、竣工验收编制人员共6人，而近年来每年的新建、改建、扩建工程近2 000个。其次，受现役建制级别影响，消防监督干部服现役年限较短，人员流动快，不利于专业技术骨干和业务尖子的保留和选拔任用。再次，公安机关消防机构实施建设工程消防监督管理，包揽了大量本应由社会技术服务机构完成的消防技术工作，不仅社会技术力量难以得到有效发挥和利用，而且牵扯了公安机关消防机构大量精力，不利于后期的常态监管，制约了消防工作社会化的发展。推行建设工程消防监督管理改革，通过引入社会消防技术力量参与建设工程技术服务，公安机关消防机构将建设工程消防监督管理的重心从技术审查转向事后监管，从繁杂的技术把关转向公正的责任监督，有效提高消防行政效能，既符合“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作基本原则，也适应新形势下经济和社会发展的需要。

(五)培育社会技术力量的公共需求

据统计，自《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》发布施行，规定在全国实行施工图审查制度以来，要求施工图审查机构审查建筑设计时一并审查消防设计是否符合消防技术标准强制性条文，有力推动了建设工程消防监督管理的社会化水平。有关资料表明，全国各地已设立施工图审查机构871家，审查人员2．3万余人。各省(区、市)公安机关消防机构或消防协会批准设立的消防设施检测机构已达1 061家，从业人员2．5万余人。这支庞大的社会消防技术生力军，在为社会单位提供消防技术服务的同时，也给建设工程消防监督管理提供了有力的技术支持。随着建设工程消防监督管理改革的施行和注册消防工程师制度的建立，未来几年将有大批专业技术人才加入到消防技术服务行业，大量的审查、检测、咨询、评估等技术性工作将交由这批技术队伍实施。积极探索社会消防技术服务的职能定位、发展方式及管理模式，培育社会消防技术服务人才队伍，使社会消防技术力量作用得到更好地发挥，这也是建设工程消防监督管理改革推行中迫切的社会需求。

二、推进建设工程消防监督管理改革的对策

(一)完善法律法规和技术标准

建设工程消防监督管理的行政属性决定了改革的关键在于从立法层面提供政策法规保障，解决在法规制度层面存在的问题和困难，为建设工程消防监督管理改革提供有力的政策支撑。如对消防技术服务机构的规定尚存缺陷，散见于不同的法规中，在一定程度上制约了改革向纵深推进。《消防法》第三十四、六十九条分别对消防技术服务机构的性质和应当承担的法律责任进行了界定，但对于机构和执业人员的资质资格和法律责任等规定过于原则。新出台的《社会消防技术服务管理规定》对消防技术服务机构的市场准入机制、行业管理制度、执业资格、技术条件及相应法律责任作了规定，但仍存在政府、公安机关消防机构、社会消防技术服务机构的边界责任划分不清、监管主体不明、执法程序不畅、执业标准不一等诸多问题。应积极推动地方立法，制定政府规章及规范性文件，并完善与之配套的技术标准。针对建设工程消防技术服务的各个环节，健全各项工作制度和技术保障措施，整合、制订技术规程和实施细则，从技术层面将建设工程质量标准和操作规程分解到消防设计、审图、施工、监理、检测等具体流程中，确保建设工程消防安全逐级评价有法可依、有据可查，为公安机关消防机构建设工程监督管理结果采信提供合法合理、全面准确的依据。

(二)强化建设工程消防安全监督

公安机关消防机构应在建设工程消防监督管理中探索分类监管模式，建立和落实技术会商、专家评审等制度，监督和指导建设工程相关单位依法开展建设工程的消防技术服务工作。在具备充分法律支撑，建设工程消防安全阶段性质量管理体系完善，消防工程质量过程可控的前提下，降低对工程的抽查比例，逐步将建设工程消防监督管理转化为对资料、要件的形式审查和程序监督。同时，公安机关消防机构应建设一支与建设工程消防监督管理改革相适应的技术精湛、廉洁自律的专家队伍，对建设工程实施现场抽查和跟踪服务，对检查中发现的问题，召开技术讨论会分析研究，会诊跟进，全程监督，纠错整改，指导督促建设、设计、施工、监理及各消防技术服务机构及时解决消防技术问题，确保建设工程消防安全质量。

(三)加强对消防技术服务机构的监督管理

建设工程消防监督管理改革的最终结果是把消防技术性审查、检测等技术性工作交给市场和社会消防技术服务机构，从某种层面上可以说，社会消防技术服务的水平和质量决定了改革的最终走向。近年来，各地蓬勃发展的消防技术服务机构已达1 000余家，具备承接建设工程消防设计审查、消防设施检测等技术性工作的能力。但消防科学作为一门边缘学科，需要掌握法律、公共管理、火灾科学以及建筑、水电、暖通、电气等学科的专业人才。据不完全统计，目前的消防技术服务机构中，相当一部分是企业、部队离(退)休、退役人员及非本专业毕业生，各类技术服务机构执业人员在年龄结构、学历层次、技术职称等方面条件不尽如人意，总体素质偏低。一部分消防技术服务机构在经营过程中执业不规范的问题屡见不鲜，不少机构的高级职称人员还存在挂靠现象，真正具备法定资格、在岗在职的很少。尽管有这些问题出现，但不能因噎废食，否定其积极的作用，应从培育和发展消防技术服务机构的角度出发，加强监督管理，有针对性地从运行机制、工作制度、执业行为等方面培育和规范消防技术服务机构，从制度上保障其健康、规范、有序发展。公安机关消防机构可会同相关职能部门共同建立市场准入限制政策，在企业项目核准、证券融资、银行贷款等商业行为方面予以限定，以此建立消防技术服务行为违规成本递增的制裁机制，发挥市场经济手段和经济杠杆作用，推动消防技术服务机构自觉守法执业。

(四)全面落实终身负责和不良行为公示制度

建设工程消防质量终身负责制和消防安全不良行为公示制度是确保建设工程消防监督管理改革顺利实施的重要保障，但从实践来看，两个制度的效用没有得到充分发挥。《指导意见》规定，建设工程的建设、设计、施工、监理和消防技术服务机构，按照各自的职责对工程消防质量负终身责任，但责任追究不明确。实践中，建设工程因消防设施方面造成的重大火灾隐患占较大比例，但因追究施工、检测单位及消防产品生产、销售企业法律责任的依据不充分，建设工程消防质量终身负责制不能得到有效落实。为确保建设工程消防监督管理改革的顺利进行，应围绕建设工程的建设、设计、施工、监理及消防技术服务机构的执业行为，制定消防信用诚信管理办法，建立健全部门联动、资源共享、信息互通的建设工程消防信用评定制度，建立信息数据库，完善信息管理查询系统、行业管理系统等软件，开辟举报投诉、违法曝光专栏，向社会曝光违法失信、违规建设工程单位。通过合理确定建设、设计、施工、监理单位以及消防技术服务机构的消防工作责任，明确责任追究程序、范围和时限，对资质认定、经营行为进行约束，有效落实建设工程消防质量终身负责和不良行为公示制，使其成为推进建设工程消防监督管理改革的有力保障。

(五)建立多元化社会消防培训体系

目前的消防培训机构主要开展的是社会单位消防设施操作及管理人员职业资格培训，尚未形成针对消防技术服务机构专业人才的培训机制。如果改革施行过程中，由于消防技术服务机构缺乏专业培训和继续教育平台，执业能力、职业评价和地位缺少社会认同，很难吸引专业人才参与到消防技术服务队伍中来，必将造成人力资源匮乏、素质良莠不齐，难以达到支撑行业发展的需求，在一定程度上制约改革的稳步推进。因此，整合、发挥社会职业培训机构的资源优势，推动建立多元化的社会消防培训体系，促进消防技术服务执业培训水平的提高，是改善当前消防技术服务机构从业人员素质偏低、技术力量少，提升人员整体素质的重要举措。值得一提的是，消防培训机构作为培养消防技术人才的重要阵地，其自身也属于技术服务机构范畴，发展方向和执业能力在一定程度上影响着消防技术服务领域发展的整体水平，应在实践中逐步加以引导和培育，促进其健康良性、多元化发展，从根本上夯实建设工程消防监督管理改革的基础。

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