财政支持环境保护难题的破解途径——以财政支持洱海保护为例

中共大理州委党校课题组

（中共大理州委党校 科研办，云南 大理 671000）

近些年来，传统的粗放型经济增长方式遇到了环境和资源方面越来越强烈的约束和压力，同时伴随着以公共财政为基础框架的财政改革的不断推进，政府开始着手调整职能和财政支出结构，环保支出战略意义和重点加大投资的地位得到确立，环保支出有了较快的增长，各项环境经济政策和制度也在快速地建立和健全。本文以大理州财政支出支持保护洱海为例，探索公共财政支持环境保护的有效途径，促进环境保护投资制度建设和投入保障机制的建立和完善。

一、大理州财政支持洱海保护的重要性

洱海位于大理白族自治州中部大理市境内，是白族人民的“母亲湖”，是大理政治、经济、文化的摇篮。洱海是大理经济社会发展的重要基础，发挥着供水、调节气候、发电、旅游、养殖、航运等多种重要功能。洱海流域国内生产总值占大理州国内生产总值的45%以上。因此，洱海与大理州经济社会发展是“一荣俱荣，一损俱损”的关系。保护洱海是大理州最大的环保工程,也是大理州环境保护的示范工程，要保护好洱海必须依靠财政的大力支持。

（一）财政支持是做好环境保护的物质基础

财政是保障政府提供基本环境服务的重要物质基础,在一定程度上决定着环境保护的效果和环境质量的优劣。研究环保财政支出发展路径和变化趋势,发掘影响环保事业发展的因素,有助于寻找环保工作发展的有利条件,从而推动环保事业的快速发展。洱海是大理州环境保护的重点项目，也是云南省乃至全国高原湖泊治理的一项重要工程，理应成为财政支持的重点对象。

（二）公共财政是环境保护的重要支柱

环保投入作为一种政策性、战略性、公益性投资，是国民经济长期稳定增长和社会健康发展的需要，也是市场经济体制下公共财政的一项重要支出职责。大理州保护洱海的实践说明，作为国家治理的基础和重要支柱的公共财政，要努力支持环境保护，地方政府要积极筹措和用好环境保护资金。仅2013年，中央、省、州、县4级财政用于洱海保护的财政支出达4.2亿元，占全州财政总支出的3%。2013年初，大理州委、政府实施了“2333”行动计划，即计划用3年时间，投资30个亿，实施3大项目，到2015年末实现洱海Ⅱ类水质占全年8个月以上。

（三）洱海保护需要地方政府持续提供财政支持

近几年来，洱海周边地区的工业污染和生活垃圾污染一度对洱海构成了严重威胁。2013年9月、10月，洱海两次出现蓝藻大面聚集，洱海的保护治理再次成为社会关注的焦点。大理州人民政府和洱海周边各级政府投了大量的财政资金对洱海进行保护治理，实施了洱海生态工程、污水处理和截污工程、农业农村面源污染治理工程、入湖河道和村镇垃圾污水治理工程、洱海流域面山绿化和水土流失治理工程、洱海环境管理工程等六大工程以及实施洱海北部生态经济示范县、镇建设。2014年，大理州又采取10项强力措施保护洱海。这一系列的洱海保护治理措施和工作，极大地减轻了洱海的污染负荷，有效减轻了洱海的污染负荷，洱海富营养化进程放缓，水质恶化的趋势得到了初步遏制，流域生态环境逐步改善，洱海治理保护取得阶段性成效。但保护洱海不是一朝一夕的事，也不可能一蹴而就，需要长期防控污染、治理污染。这些需要地方持续给予财政支持。

二、大理州财政支持洱海保护的基本情况和成效

（一）近年来用于洱海保护的财政支出情况

1.积极争取上级资金投入。第一，争取中央资金投入。以洱海被列入全国湖泊生态环境保护试点为机遇，累计争取到中央试点资金34400万元。第二，争取省级投入。2011年争取省级资金5354万元、2012年争取省级资金2008万元，2013年以去年全省九湖领导组会议在大理召开为机遇，争取省级预算内资金1亿元。

2.切实加大州级配套投入。州财政将洱海保护治理资金优先列入预算。州本级累计投入33880万元，其中，2011年投入7840万元，2012年投入资金7670万元，2013年投入资金8370万元，2014年州级财政预算已安排资金10000万元（其中用于环洱海截污管网建设资金近1500万元），大理市将不低于安排2亿元，洱源县不低于安排3000万元专项用于洱海流域保护治理。

3.加大生态补偿的投入。近几年来，大理州积极争取省级生态功能区转移支付资金11095万元，其中，2011年3945万元（大理市1726万元、洱源县2219万元），2012年7150万元（大理市3644万元、洱源县3506万元）。同时，大理州也建立了本级财政生态补偿机制。第一，地区补偿。2008年起，州级财政每年给予洱源县生态补偿1500万元，2012年起将补偿基数提高到2500万元，2014年已下达了3000万元。第二，企业补偿。主要对洱海保护治理做出重要贡献的企业进行补偿。如大理三峰再生能源发电公司实施的垃圾焚烧发电工程，切实减轻垃圾污染，由财政补助企业垃圾处理费66元/吨。云南顺丰生物科技肥业开发有限公司年处理洱海周边各种畜禽粪便80多万吨用于有机肥生产，财政对企业收集畜禽粪便给予补助。第三，上下游补偿。大理市和洱源县已经签订了《大理市洱源县洱海保护治理结对共建协议》，2014年洱海流域下游受益的大理市将给予上游保护区洱源县生态补偿金1500万元。

4.积极探索多形式的投入机制。大理州积极探索“投、融、建、管”一体化的市场运作机制。结合中央和省级有关洱海保护治理项目的实施，广泛吸纳社会资金投入洱海保护治理，以企业为主、政府补助的形式建成收集畜禽粪便生产有机肥的加工厂一个，以BOT模式建成污水处理厂一座、垃圾处理场一座，按BT模式实施入湖河道治理项目1项；建立了城乡垃圾收集清运处置收费制度，提高了水资源费的收取标准，每年收取的洱海水资源费全部用于洱海保护治理,为洱海治理各项工程的顺利实施提供资金保障。

5.启动环保设施运行保障机制的投入。大理州政府制定了《洱海流域污水、垃圾和畜禽粪便收集处理监管及奖补办法（试行）》，对环保设施运行费用实行定补，相关费用按州30—40%、县（市）60—70%纳入本级年度财政预算。每年由县（市）申报并经相关部门核定后，由州财政按比例预算下达60—70%的定补资金。切实保护设施的正常运行，提高污染物的收集率、处理率和达标排放率。2012年已发放补助820万元，2013年发放补助1000万元。

（二）财政支持洱海保护取得的实效

通过中央、省、州、县（市）级财政资金的大量投入和多渠道筹措资金，不断优化支出结构和提高资金使用效益，洱海保护治理工作取得了较大成效，洱海成为了全国城市近郊保护得最好的湖泊之一。

1.洱海水质明显改善。近几年来，洱海全湖水质从原来局部下降到Ⅳ类，恢复到总体达到并保持Ⅲ类。2013年12月以来，洱海水质有6个月达到Ⅱ类（2013年12月-2014年5月），3个月为Ⅲ类(2014年6月-8月)，平均透明度2.19米。“十一五”期间的60个月中，只有21个月达到Ⅱ类。“十二五”以来的44个月中，洱海水质已累计有22个月达到Ⅱ类。洱海水质有了明显改善。

2.主要入湖河流水质向好的方向发展。洱海入湖河流共117条，其中主要入湖河流为弥苴河、罗时江、永安江、波罗江和苍山十八溪，共22条。经过整治，洱海入湖河流水质有了显著改善。特别是罗时江近三年来水质一直为Ⅴ类、劣Ⅴ类，2014年1-8月有1个月达Ⅲ类、1个月达Ⅳ类。随着苍山十八溪治理的全面启动、凤仪和开发区满江片区污水管网的配套建成，十八溪和波罗江的水质也将向更好的方向发展。

3.湿地的净化功能得到加强。2011年，大理启动洱海湖滨带生态恢复工程。目前，在完成洱海西岸以及机场路58公里湖滨带及东线重点区域生态修复，恢复湖滨带和湿地近1万亩的基础上，实施洱海流域万亩湿地恢复建设，新建成江前、江尾等生态湿地8123亩，落实湿地建设面积9452亩，北三江入湖河口、洱海南岸湖滨湿地等项目已启动实施。2014年又启动实施洱河北路综合管网建设工程。据监测，洱海水质不断提高，洱海植被、渔业资源等逐步恢复，生态系统的净化功能得到加强，环湖湿地净化水质的作用明显提高。

4.洱海的自净能力逐步恢复。2012年，洱海水生植物仅在近岸区域分布。随着《洱海管理条例》的修订实施，洱海最低运行水位保持在1972.61米以上，加上实施“三退三还”、“双取消”及湖内水生生物恢复保护等一系列工程的实施，洱海水生植物生长分布区域逐年增加，沉水植物平均分布下限恢复到6米，并保持良好态势。特别是实施洱海渔业资源保护增殖与封湖禁渔工作，2014年共投放鲢鱼、鳙鱼为主的鱼种374.1吨，土著鱼种503万尾，云南裂鳆鱼314.3公斤，无齿蚌1.04吨，切实改善洱海鱼类组成结构，恢复生物多样性。

三、大理州财政支持洱海保护面临的主要困难

（一）地方财政收入总量小，制约了财政支持能力

由于地处边疆民族落后地区，大理州地方财政收入总量小,财政资金保障的有限性与资金需求不断增加之间的矛盾十分突出,极大的制约了财政支持洱海保护治理的能力。2013年，大理州本级财政总收入完成50.9亿元，为实施国家洱海生态环境保护试点、洱海流域水污染综合防治“十二五”规划和“2333”行动计划，大理州本级财政支持8370万元，2014年预算支出10000万元，这已是大理州本级财政支持洱海保护的最大力量，但仍与实际需要差距较大。据初步统计，到2015年完成“2333”行动计划，大理州还需要20个亿的财政资金。大理州为巩固“三退三还”成果，启动新一轮“三退三还”工作，恢复建设湿地7000亩和推进清水产流机制修复工程等，都需要大量的资金投入，资金供需矛盾十分突出。

（二）向上争取财政支持有待进一步加强

2011年至2013年，中央、省、州累计投入洱海保护资金97832万元，为洱海保护治理项目的实施提供了资金保障。但随着洱海保护治理设施的建成运营，洱海流域每年环保设施运行及湿地租用等费用将突破1亿元，这些费用仅依靠州、县市地方财力将难以保障。大理州在国家开展生态环境保护试点和洱海列入中央湖泊生态环境试点项目的背景下，应积极向国家、省有关部门对口争取资金，但目前的工作力度不够，争取上级资金到位率不够理想。经省政府批准的《洱海流域水污染综合防治规划（2011—2015年）》，时间仅剩一年半，但资金到位率仅为31%，完成规划投资压力巨大，需要进一步拓展渠道，加大力度争取上级的资金支持。

（三）吸引社会资金投入的难度大

虽然大理州已在相关县市成立洱海保护投资建设有限公司，通过提高水资源费收取标准，收取洱海风景名胜资源保护费，用于洱海保护治理投入，也探索了“投、融、建、管”一体化的市场运作机制，积极探索搭建融资平台，尝试用BOT、BT方式融资，但受各种因素的制约，吸引社会资金投入洱海保护的难度大。特别是亟待启动实施的环洱海截污工程规划投资大，资金筹措困难。

（四）资金使用管理有待强化

大理州洱海保护治理资金中，有的是中央试点资金，有的是省级专项资金、有的是州本级配套资金，有的是县（市）财政投入和社会资金投入。在这些资金的使用监管上，相关制度不够完善，绩效评价不够规范，专项监督检查力度不够大，还存在着资金使用安全隐患。

四、大理州加强财政支持洱海保护的对策

由于环境保护具有公共性、外部性、阶段性基本特征，在环境保护中，来自政府的投入至关重要。私人部门的环境保护投资，无论是规模还是效率，往往取决于政府环保投入的水平和力度。通过足够的政府投入，建立环境监管能力，保证各类主体履行环保投入的职责。洱海保护治理是一个系统工程，共涉及六大工程，资金概算总投资达30亿元。但这30亿元的投入，完全靠大理州有限的财政是很难实现的。因此，大理州必须积极向上争取资金，不断创新投融资体制，通过财政资金发挥“四两拨千斤”的作用，多渠道筹措资金，增加投入。

（一）完善本级财政支持洱海保护的制度

第一，在地方财力紧张的情况下，大理州本级财政要安排专项预算资金投入。从2014年起，州级财政每年安排不低于1亿元作为洱海流域保护治理专项资金，其中，安排大理市5000万元，洱源县3000万元（含1500万元生态补偿和200万元的水源建设补助，由两县市包干用于防治工程建设、“三员”补助等方面，其余2000万元用于洱海保护治理贷款偿还。第二，涉及项目的大理市、洱源县也要加强市县级预算资金投入，完成配套投入。大理市至少要安排2亿元、洱源县也要安排3000万元资金，专项用于洱海保护治理。第三，建立预算投入逐年增长机制。通过人大立法的形式，确保州本级预算投入不断增长，并且不低于同期财政收入增长的幅度。第四，建立州、市、县预算互助结对共建制度。除州级财政投入向源头的洱源县有所倾斜外，由大理市每年支持洱源县洱海保护结对共建项目资金1500万元，专项用于洱海源头保护治理。

（二）建立争取上级财政支持机制

第一，全力以赴争取国家水质良好湖泊生态环境保护试点的重点支持。大理、洱源两市县要细化争取国家和省支持的项目，积极与州级相关部门对接，明确落实向上争取项目资金支持。州级相关部门要抓紧梳理对口落实的洱海保护治理相关项目资金的对口部门和金额。第二，落实省九大高原湖泊水污染综合防治领导小组会议暨洱海保护工作会议上明确给予洱海保护治理的资金，明确到位资金，对不能及时下达的支持资金，形成综合情况，向省政府作报告，抓紧落实。

（三）多渠道筹集保护治理资金

第一，引导企业积极出资。尽快完善大理洱海保护投资建设公司、洱源县洱海保护投资公司的运作方式，采取银行贷款、发行债券和BOT、BT等多种方式筹措保护治理资金。第二，适当向社会收取。实行洱海流域水资源有偿使用及城乡污水、垃圾污染物处置等收费管理制度。提高水资源费的收取标准，收取洱海风景名胜资源保护费，制定洱海保护费收取规定，修订引洱入宾水资源费用的收取规定。坚持“取之于水、用之于水”，洱海水资源费全部用于洱海保护治理。第三，依靠信贷融资。加强洱海保护治理重大建设项目与金融机构的对接，积极与银行密切配合和协调，以项目搭桥形式给予洱海保护治理重点工程信用贷款，用于相关的洱海治理项目工程，如争取国家开发银行等银行的贷款。

（四）科学整合各类相关项目资金

第一，整合一部分其他项目资金。重点是整合“美丽乡村”等项目资金，2014年，州本级安排新农村及美丽乡村等建设资金2.1亿元。各级“美丽乡村”试点等类似项目要向洱海流域范围内17个乡镇倾斜，将洱海流域集中打造成为“美丽乡村”的典型示范区。资金投向重点支持削减入湖污染负荷，以改善人居环境质量为重点的村落污水、垃圾、畜禽粪便治理。第二，对万亩湿地探索“以湿养湿”的路子。不断探索湿地建设和运营管理模式，突出群众共建共享。推进环洱海生态旅游走廊工程，通过招商引资、委托管理等形式，让企业和社会力量参与湿地运营管理，在确保环境保护功能的前提下，选择种植有开发利用价值、可产生经济效益的物种，开展湿地多种经营，探索“以湿养湿”的新路子。第三，支持环保产业的发展。按照“政府规划、市场引导、企业运作、社会开发”的方针，“一园两片一基地”的模式，创建“大理国家环保产业园”，以洱海流域作为产业园区的试验示范基地，负责承接园区的科技成果转化，试验示范，推广应用。

（五）形成高效合理的资金运行机制

第一，要制定完善洱海保护治理财政资金管理办法、洱海保护治理试点资金报账制管理办法等，确保项目资金高效、安全、廉洁运行。第二，对投入洱海治理的中央试点资金，实行动态监管，按季度在全国湖泊试点专项资金管理系统中报送洱海湖泊试点项目的进展及资金使用情况。第三，要对洱海治理投资在30万元以上的项目全部进行绩效评价，绩效不达标的，在安排次年预算时予以调整。第四，加大洱海保护资金管理使用的“透明度”。对于投入洱海治理的中央试点资金，实行动态监管，及时掌握资金使用情况。第五，实行洱海保护资金管理风险抵押金制度。制定相应规定，第一责任人和分管领导缴纳一定的抵押金，由州财政专户代储。

（六）探索建立长效的生态补偿机制

第一，积极建立洱海流域生态补偿机制，对损害资源环境的行为实施收费，对保护资源环境的行为进行补偿，构建生态保护利益相关者之间的利益调节机制。第二，要进一步推进地区补偿、项目补偿、科技补偿、企业补偿、农户补偿等工作，对洱海流域的生态保护行为进行生态补偿，加大对洱源县和大理市的补偿倾斜，推动洱海上下游地区的经济协调发展，调动洱海流域群众保护洱海的积极性。

①《大理州洱海海西保护条例》

②《大理州洱海保护治理财政资金管理暂行办法》

③《大理洱海生态环境保护试点工作实施细则》