城乡一体化建设的实践与思考——以河南省济源市为例

黄 盼

（河南省济源市委党校，济源 459000）

自2005年被河南省政府确定为城乡一体化试点市以来，济源市在统筹城乡基础设施、公共服务、就业社保等方面大胆探索，先行先试，初步实现了从 “二元分割”向 “一体统筹”的转变，特别是在中原经济区上升为国家战略后，济源市进一步提出了建设中原经济区城乡一体化示范市的战略构想，围绕城乡资源要素配置、土地节约集约利用、农村人口有序转移、行政管理体制改革等方面大胆改革创新，使其城乡一体化建设实现了从试点探索到示范带动，推动了济源市跨越式发展，对中原经济区强化新型城镇化引领，统筹城乡发展、推进城乡一体化起到了典型示范作用。

1 济源市城乡一体化建设的优势

1.1 先天禀赋优势

济源市适宜建设城乡一体化的禀赋特点主要体现在以下3个方面：一是区域面积相对较小。全市市域面积只有1931km2，在全省18个省辖市中面积最小，仅为郑州市的1/4，驻马店市的1/8，南阳市的1/14，是一个中等县市的面积，因为 “小”，所以就能够精雕细琢。二是人口分布相对集中。全市70万人大多集中在平原地区，山区5镇的总面积为1154km2，占全市面积的60%；户籍人口只有15.2万，仅为全市的22%。有关部门测算，随着农村外出务工人员的增加，山区农村人口每年在户籍所在地居住9个月以上的只有46%左右，按照这一口径计算，山区5镇的常年居住人口只有7万人左右。三是发展力量相对集中。发展力量主要集中在5个街道和3个产业集聚区，5个街道和3个产业集聚区周边镇经济总量和财政收入占全市总量的80%以上。

1.2 经济实力优势

目前，济源市的经济实力已经具备一定的比较优势：2012年，全市人均生产总值已超过1万美元，居全省第1位；人均财政收入和财政支出分别达到6900元、7000元；城镇和农民人均收入分别达2.1240万元、1.0648万元，分别居全省第3位、第2位，城乡居民收入比连年缩小，2012年达到2:1；城镇化率达到53%，超出全省平均水平10个百分点；工业化水平达到85%以上，超出全省平均水平20多个百分点；该市是全省两个国家级现代农业示范区之一。这些都为推进城乡一体化示范市建设提供了坚强保障。

1.3 基础设施优势

多年来坚持按照 “1133”的发展思路推进城镇建设，形成了 “中心城区+复合型组团+重点镇”城镇体系框架，城镇基础设施全面改善。同时加大对新农村建设的支持力度， “十一五”以来仅财政直接投入农村的资金就达18亿元以上，率先在全省实现了 “镇镇通”高速公路、“村村通”自来水和 “组组通”硬化路，公交车通村率达98%，标准化卫生所、综合文化活动中心、信息网点、便民超市实现 “村村配套”。2011年以来，统一编制了全市新型农村社区建设规划，97个新型农村社区全部建成后，将容纳全市90%以上的农村人口。

1.4 公共服务优势

提高公共服务水平、促进民生改善，是城乡一体化的根本目的和落脚点。近年来济源市高度注重民生改善，教育、医疗、文化、卫生等社会事业初步实现城乡共同繁荣，率先在全省普及了高中阶段教育、免除了中等职业学校学生学费，率先在全省实现了医疗保障、社会养老保障城乡全覆盖，率先在全省实施被征地居民养老保障制度，率先在全省为85周岁以上老年人发放敬老补贴，各项保障标准均走在全省前列，城乡居民生活水平得到大幅提升，这些都为在更高层次推进公共服务均等化奠定了良好基础。

1.5 精神动力优势

济源是愚公移山故事发祥地，愚公移山精神是济源的一大品牌，也是济源人引以为自豪、薪火相传的宝贵精神财富。愚公移山精神的内涵就是锲而不舍、坚忍不拔、敢闯敢试、团结奋斗。长期以来，济源人民大力弘扬愚公移山精神，取得了经济社会发展的一个又一个胜利。从近年来的发展看，1988年撤县建市，济源在全省是比较早的；20世纪90年代初全省县域经济 “十八罗汉”，济源是其中重要一员；2007年实行省直管体制，到目前为止在全省是唯一的；推进城乡一体化建设，7个试点市中济源是效果最明显的。想到就要去做，想到就能做到，想好就能做好，这就是济源人的性格，这就是济源人的精神，这就是愚公移山精神。

2 济源市城乡一体化建设的总体构想

2.1 济源市城乡一体化建设的指导思想

济源市城乡一体化建设的指导思考可以概括为：“注重一个引领、落实两个坚持、突出五个着力、建立一套机制、实现一个目标”。 “注重一个引领”，就是以新型城镇化为引领； “落实一个坚持”，就是坚持全域规划、一体发展； “突出五个着力”，就是着力优化城乡发展布局，着力推动产业转型升级，着力提升基础设施和公共服务水平，着力推动生态宜居环境建设，着力缩小城乡居民收入差距； “实现一个目标”，就是把济源建设成为中原经济区地区性中心城市和城乡一体化示范市。

2.2 济源市城乡一体化建设的基本原则

一是坚持统筹规划、 “三化”协调。要坚持 “全域济源”的理念，把城市与农村作为统一整体，把新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化作为统一整体，进行科学统筹和谋划，编制城乡一体化规划体系，统一指导全市的发展，全面提高区域经济社会发展的协调程度。

二是坚持改革创新，先行先试。按照 “持续求进、力求先行”的总体要求，在关键环节和重点领域大胆探索、先行先试，发挥 “先行者”和 “试验田”的作用，为全省城乡一体化建设创造经验、提供借鉴。

三是坚持以人为本，民生优先。城乡一体化建设的出发点和落脚点是改善人民生活，要增强各项政策措施的科学性、连续性和普惠性，尊重群众意愿，保障群众权益，充分调动人民群众的积极性和主动性，让群众成为推进城乡一体化的自觉行动者和最大受益者。

四是坚持节约集约，内涵发展。济源地域小、空间窄，发展空间受限，回旋余地不大；同时还担负着全省建设南太行、沿黄生态带，构筑生态屏障的重大责任，在产业选择、项目引进等方面重重受限。城乡一体化建设，就要推进土地向规模经营集中、产业向功能区集中、农村居民向城镇和新型社区集中，提高土地利用效率，走集约式新型城镇化发展道路。

五是坚持发挥优势，彰显特色。既要巩固提升工业基础好、城镇化水平高的优势，也要充分挖掘山水文化资源，彰显 “诗画山水、灵秀济源”特色；既要推进城乡融合，更要注重保持农村、山区应有的特点，走出一条具有济源特色的城乡一体化发展新路子。

3 济源市城乡一体化建设的实践途径

3.1 优化城乡空间布局，推进全域城镇化

新型城镇化是推进 “三化”协调发展和城乡一体化的引领力量，要以新型城镇化建设为切入点，加快构建城乡高度融合、空间布局优化、要素配置高效、区域特色鲜明的新型城镇发展格局。重点做好以下4个方面：一要科学布局城乡发展空间。要依托产业现状和发展趋势，整合发展空间，规划建设 “六大功能区”，即中心城区核心功能区、虎岭转型发展功能区、玉川循环经济功能区、西霞湖生态经济功能区、王屋山生态旅游功能区、东部高效农业功能区等六个功能区。二要提升中心城区承载能力。要强化中心城区的辐射带动能力，进一步完善功能，提升品位，突出特色，彰显魅力，加快推进三大片区建设和重点部位、城中村改造，精心打造现代化城市核心区，到2015年，建城区面积达到50km2，人口达到50万。三要推进小城镇与功能区融合发展。要打破行政区划限制，统筹功能区与小城镇产业布局、基础设施和公共服务设施，建设以产兴城、以城促产、产城融合的复合型功能区；依托虎岭、玉川、西霞湖3个功能区，规划建设中心城区的拓展区。四要加快新型农村社区建设。将全市527个行政村 （居）整合规划为97个新型社区，强化引导，分类推进，到2015年，要让50%以上的农民进入新型农村社区，到2020年，要让90%以上的农民进入新型农村社区。

3.2 统筹产业发展布局，推动产城融合发展

产城融合是推进城乡一体化的有力支撑，要加快推进产业转型升级，构建功能集合、资源节约、集群发展新格局，重点要抓好3个产业功能区建设。一要加快工业功能区建设。要以虎岭、玉川两个功能区和高新区为载体，推进产业集聚集群发展，积极探索重工业城市转型发展模式。虎岭要建设机械装备制造基地、精细化工基地；玉川要建设循环经济产业园；高新要积极争创国家级高新区。二要加快现代服务业功能区建设。要以中心城区、西霞湖、王屋山3个功能区为载体，大力构建城乡一体的服务业发展格局。按照 “市域全景、景城一体”理念，重点打造北部山岳型景观旅游带、南部黄河水文化景观旅游带。大力发展现代物流业，依托交通区位优势，打造豫西北、晋东南区域性物流中心。三要加快现代农业功能区建设。要以东部高效农业功能区为载体，加快推进国家现代农业示范区建设。依托龙头企业，大力提升农业规模化、产业化、集群化水平，打造优质安全畜产品生产基地、农业产业化生产基地。积极发展观光农业、休闲农业、体验农业和乡村旅游，促进城乡产业高效链接、联动发展。

3.3 加强基础设施建设，推动城乡共建共享

城乡共建共享是推进城乡一体化的基础保障，要建立城乡一体的基础设施建设模式，实现城镇基础设施向功能区和社区延伸。一要构建豫晋区域交通枢纽。要按照 “内接外畅”的思路，加快推进 “六纵六横”对外联系大通道建设，全面优化中心城区与功能区、新型农村社区的交通连接。构建覆盖全域的城乡公交网络，率先实现城乡公交一体化。条件成熟要开通黄河小浪底上游水运航线，开展低空领域开放试点，将济源机场转为军民两用机场。二要探索能源梯度开发利用新模式。要巩固提升能源产业优势，同步探索不同能源的梯度式开发和分布式利用，提高能源利用效率，推进太阳能光热光电、地热能、风能与建筑业、工业一体化建设。三要提高城乡水资源保障能力。要加快河口村水库、小浪底北岸灌区、引黄调蓄、应急备用水源建设，统筹推进农田水利建设，严格地下水管理，加大城市污水处理力度，增加中水利用量，提高水资源利用效益。四要推进城乡公用设施均衡发展。要积极推进公用设施向功能区和新型农村社区延伸，率先在平原区实现供水、供气、供暖、污水和垃圾处理全覆盖，在山区因地制宜建设污水、垃圾处理等公用设施。五要加强城乡信息基础设施建设。要加快推进综合信息网络体系建设，率先实现全域信息化，打造 “智慧济源”、 “无线城市”。

3.4 完善城乡服务体系，率先实现基本公共服务均等化

基本公共服务均等化是推进城乡一体化的重要任务，要促进城乡各项社会事业均衡发展，使基本公共服务全面、平等地惠及城乡居民。一要完善城乡社会保障体系。加快推进各类社会保障制度的整合衔接，提升各类城乡社会保障水平，实现城乡居民社保市域同待遇，构建多层次、可选择、可转换、政策统一、管理统一的社会保障体系。二要建立城乡教育均衡发展体系。要优化学校布局，加强教育资源的统筹管理和合理配置，促进城乡义务教育高均衡发展。加快本科院校、职教园区建设，建立河南省首个职业教育集团，促进校企资源共享、优势互补。三要完善城乡公共医疗卫生服务体系。要深化医疗卫生体制改革，创新公立医院管理体制和运行机制，加快推进三级医院、健康城建设和镇级卫生院、社区卫生所标准化改造提升，建立联系紧密的医疗集团，推进城市医疗卫生资源向基层延伸。四要健全公共文化服务体系。要完善鼓励扶持政策，大力发展繁荣文化产业，完善公共文化体育设施建设，打响城市文化品牌，提升城市文化软实力。

3.5 推进城乡生态环境建设，建设生态宜居精品城市

注重生态环境建设，才能实现可持续发展，因此要把建设生态宜居精品城市作为推进城乡一体化的重要内容，推进人与自然和谐发展。一要构建生态网络体系。要以国家森林城市、生态城市创建为抓手，加强生态廊道建设和保育，提高生态涵养能力。二要加强生态环境保护。要建立长效管理机制，强化垃圾、污水、废渣、废气治理，加强对沿黄生态湿地、南太行生态保护区的保护。三要大力发展循环经济。要积极推进循环经济试点市建设，建设一批循环经济重点工程和示范园区、示范企业，探索重化工业生态化和循环经济区域化发展新模式。加大节能减排力度，抓好重点企业、重点领域的节能减排，全面推进节地、节水、节材和资源综合利用。四要提升城市品位。要做好山水和文化文章，凸现城市文化内涵，彰显城市文化品位，叫响中国优秀旅游城市、国家卫生城市、国家园林城市等城市品牌，积极争创全国文明城市、国家森林城市。