美国民航后备队建设发展及启示

2014-08-15刘宝新

军事交通学院学报 2014年11期

刘宝新，伍林，鲁飞，王学

(1.军事交通学院训练部，天津300161;2.陆军航空兵通州场站，北京101123;3.军事交通学院国防交通系，天津300161)

美国民航后备队在美国空中军事运输力量中占有重要地位，是现役空运力量的重要补充。其建设时间长、运行机制健全、实力雄厚，并在海湾战争、伊拉克战争中得到实战检验，在部队展开、后勤保障、部队回撤等各个阶段都起到了关键作用。系统分析美国民航后备队发展历程，研究探索其建设的成功经验，对于推动我国民航后备力量建设，具有十分重要的意义。

1 美国民航后备队的产生

美国政府十分重视航空运输的准军事性，美国联邦航空局平时虽然隶属运输部，但战时归国防部管理。第二次世界大战期间，美国总统罗斯福曾签署指令由美陆军部长统一调用各家民用航空公司的飞机遂行军事任务。朝鲜战争期间，美国曾动用了大量民航运输机加入军事空运机群，共飞行1 万多架次，运送物资和人员的数量分别占物资和人员总数的56%和67%。

为避免以往战争中出现的调动民用飞机无章可循、组织指挥关系混乱、军民运输机争航线以及任务不明等弊端，杜鲁门总统于1951 年2 月28 日签署了第10219 号行政令，即《明确有关联邦机构的运输及储存若干职责》，指令国防部和商业部共同拟制一旦国家需要时，如何更好地调用民间空运力量方案。1951 年12 月，国防部和商业部签订了谅解备忘录，同意组建一个“国防空运管理局”作为执行机构，负责向民用航空公司分派军事空运任务，协调民用航空公司与空军之间的关系。备忘录中还指定空军部长办公室作为国防部的代表，负责制订民用运输机的征用计划，一旦军方需要，可向“国防空运管理局”提出征用民航飞机的申请，并与民用航空公司签订参加“民航后备队”合同。1952 年3 月20 日制订的《国防部民航后备队计划》，正式确认了“民航后备队”这一组织形式，意在将民用航空公司“军事化”。但是，一直到1959 年还没有航空公司与国防部签订合同。1960年以后，才有部分航空公司陆续与国防部的代表机构即空军的空中机动司令部签订合同，正式加入民航后备队机群。

2 美国民航后备队的建设

美国民航后备队成立以来，经过60 多年的建设与发展，取得了良好的建设效果，不仅有效保证了美军在战时获得强大的空运能力，同时也为国防部节约了大笔的飞机采办与维护费用。

2.1 力量构成

凡是在美国联邦航空局注册的全美民用客、货运航空公司均可自愿申请加入民航后备队。加入民航后备队的飞机型号及架数，由航空公司与空中机动司令部协商，并签订合同。1990 年以前，每年都要签订(续签)一次合同，1990 年后改为每3 年签订一次。截止1999 年，共有35 家航空公司加入民航后备队，拥有各型飞机657 架［1］。

民航后备队由国际空运、国内空运和医疗后送3 部分力量构成。国际空运分为远程空运和短程空运2 种:远程空运由具备越洋能力的客机和货机承担，任务是对空中机动司令部执行的战区间远程空运行动进行应急支援;短程空运由中型客机和货机承担，主要用于支援近海空运。国内空运分为本土空运和阿拉斯加空运2 种:本土空运主要是满足紧急状态下国防部在本土的空运需求;阿拉斯加空运则主要为美国太平洋司令部提供空运服务。医疗后送空运主要是帮助从战区间向位于本土的医院护送伤员，同时也可用于向战区运送医疗设备和人员。

2.2 动员等级

1963 年，美国国防部与商业部共同达成协议，明确规定一旦军方需要，分三级征召，并逐步增加民航后备队的飞机加入量。航空公司须为每架飞机配备4 名机组人员，其中不能有国民警卫队和空军后备队的成员，并负责本公司被征用飞机的油料、备件及维护等勤务保障。

一级征召，也称临时扩编。当军事空运能力不能同时满足部队机动和其他空运需求时，经国防部长批准，可征用民航后备队的飞机担负战略空运任务，任务执行由空中机动司令部宣布和指挥。民航后备队将提供18 架远程客机和23 架货机，征用的比例为客机的9%、货机的15%。要求一般国际远程客机和货机飞机须在24 h 内做好投入军事空运的准备。适用于国内危机和小规模的地区冲突。

二级征召，是空运紧急阶段。经过第一阶段征召后仍不能满足军事空运的需要，而面临的紧急情况又达不到实施全国动员的程度时，必须再增加一些远程、短程运输机才能满足军事空运需求。在这种情况下，可对民航后备队的飞机实施第二级征召。二级征召由国防部长批准，可动员77 架远程客机、40 架远程货机、23 架近程客机、37架国内货机和4 架阿拉斯加货机。根据规定，国防部有权使用民航后备队客机的29%、货机的36%，并要求在24 h 之内报到。适用于需扩充现役部队的中等规模地区冲突。

三级征召，只有在总统或国会宣布全国处于紧急状态以后才能实施。除非面临同时发生大规模地区性突发事件，否则国防部不准备实施三级征召。由国防部长批准，可动员250 架远程客机、150 架远程货机、34 架近程客机、6 架近程货机、37架国内货机、4 架阿拉斯加货机和35 架医疗后送飞机。所有民航后备队的飞机都必须在48 h 内做好征用准备。国防部视紧张程度征用客机的59% ～100%，货机的75% ～100%。

2.3 使用管理

美国是一个市场经济十分发达的国家，人们的行为观念就是最大限度地追求经济效益。为适应这一国情，美军采取了一系列的措施，加强对民航后备队的使用管理，以便充分发挥民航后备队的作用。

健全完善法规制度。美国既有《国家安全法》《战争权限法》《国家紧急状态法》等涉及运输动员具有母法性质的基本法规，还有《民航后备役条例》《战时航空勤务计划空运优先权手册》等一系列专门法规，为民航后备队的建设与发展提供了良好的法规保障。

采取各种激励措施。美国政府和军方多年来采取各种措施，尽量扩大签约航空公司的业务范围与运量，以刺激航空公司参加民航后备队的积极性。海湾战争以后，美国国防部将民航后备队相关的客运业务从每年约3.45 亿美元提高到15亿美元，并为这些航空公司每年提供约2.7 亿美元的货运业务。同时，参加民航后备队是获取运送联邦勤务总署有关人员和国内小包裹快件空运合同的先决条件，这项合同价值16 亿美元。近几年，美军方继续加大与政府部门合作力度，实施了“城市间往返运输”计划，每年能为民航后备队提供10 ～12 亿美元的营运额。美国国防部还采取其他一些措施，如在战时为参加军事行动的飞机购买保险;凡是有飞机被动员的公司，无论飞与不飞，都会得到10 h 的补偿;按照各公司的经营成本为其提供相应补偿;允许使用军用机场作为其备降机场;允许一些航空公司利用国内的一些军事基地起降等，以期吸引更多的航空公司加入民航后备队。

加强战备训练。美军十分重视对民航后备力量的训练，并已经实现了常态化。按规定，美国民航后备队全年要进行38 d 的训练，其中包括每次4 h 的周末训练全年共计48 次，以及在夏季为期2周的连续军事训练等，极大地提高了国防意识和战备水平。

2.4 贯彻国防要求

美国《国家空运政策》“鼓励在民用飞机中贯彻国防特色”，并把民用运输机贯彻国防要求当作提高其军事运输可用性、增加民航后备队军事空运整体交通的重要环节，予以高度重视。美国民航的建设和发展从规划和计划开始，就将军方的长期空运需求考虑在内，注重从机型发展和民航后备队的总体建设上考虑和适应国防需要，贯彻国防要求。美国所建立和发展的民航后备队就是民间运输机建设上贯彻国防要求的重要成果。

美国所采用的改装母机大都是大型宽体客机，改装后的军事用途基本都超出运输范围，主要用于空中预警、空中加油和电子干扰等。因此，对改装母机，在国防要求内容上，有的侧重于结构，要求空间宽大，机体内可以容纳和布置较为复杂庞大的机械、电子设备和较多的操作人员，加大载油量和其它军用装备;有的要求飞行性能较好，如较快的飞行速度和较高的飞行高度;有的要求航程和续程时间较长;有的要求机体外部加装附加设备舱，如在紧贴机身的背部或腹部加装长、大的电子设备，在机身上用较高的支杆支援直径达10 m左右的巨大雷达天线旋罩;有的要求机上电源功率具备充裕量，以满足增装设备后耗电量增加的需要，等等。美国波音公司应军方要求，曾先后将机体较大、性能较好的B707 客机改装为E-3 系列的空中预警机、KC-135 系列空中加油机、EC-135 电子战飞机以及E-8 系列的空中警戒机等;将B737 和757 客机改装成空中加油机。麦道公司也曾用MD-20 客机改装成KC-10A 空中加油机。1983—1990 年，美军实施了“民航后备队促进方案”，投入近6 亿美元把24 架客机(主要是B747 客机)改装成货机，以解决空军货运能力不足的问题。另外，为民航后备队的飞机增加保密无线电通信设备和敌我识别装置，以满足战时通信保障的需要。

3 对我国民航后备力量建设启示

我国对民航后备力量建设也十分重视，依托航空公司、机场等单位，先后组建了飞行、维修和装卸等近100 支国防交通专业保障队伍，较好地完成了军队赋予的各项急难险重的运输任务。但从整体上看，现有的民航专业保障队伍存在着组织难落实、训练难开展、保障难到位、动员难快速等问题，严重制约了保障能力的提升。因此，迫切需要借鉴外军尤其是美军的成功经验，加强我国民航后备力量的建设与研究。

3.1 注重提高民航后备力量建设质量

航空军事运输作为战略投送的尖刀力量，在执行多样化军事任务中必将首当其冲、首选首用，民航后备力量建设不能过分追求数量规模，而应该把主要精力放在提高质量建设上，能够做到快速反应、迅即行动、召之即来、来之能用。美军组建的民航后备队实行三级征召，战备程度高，动员迅速，能够满足部队的需要。因此，在当前组建民航预备役部队条件还不成熟的情况下，借鉴多年来我国民航后备力量建设经验，在民航现有交通专业保障队伍的基础上，以国有大型骨干航空公司为依托，抽组建立一定规模的民航战略投送支援机队，以满足部队快速投送的需要。借鉴美国民航后备队契约化管理方式，与航空公司签订“战略投送支援机队建设和应急保障协议”，并结合年度任务和重点军事运输，细化相关协议，完善合同体系，切实提高民航后备力量建设质量和水平。

3.2 积极发挥政府的主导作用

美国的民航后备队是“军、政、民高度合作的成功产物”。政府除了在法规上为民航后备队建设提供强有力的后盾之外，在经济上也为民航后备队给予了大力支持。民航后备队是与美军签署协议，但其在为美军执行任务时是赔本的，只有加入民航后备队的航空公司才有资格承运政府的4类运输任务，而这4 类运输业务利润十分丰厚［2］。这样通过政府的开支为民航后备队提供强大的经济吸引力。因此，在我国民航后备力量建设中，必须注重发挥政府的主导作用，积极协调国家发改委、国家民航局等职能部门，对因组建国防交通专业保障队伍，需要民航企业承担的组建投入、日常管理投入和执行任务投入等费用，应综合采取财政拨款、税费减免、国有资产核算减免等措施予以足额保障，并将民航后备力量的组织建设、装备管理、制度建设、教育训练和执行任务等，纳入航空公司的生产经营管理和业绩考核指标体系，以提高国防交通战备工作在国家大型骨干航空企业工作中的地位和作用。

3.3 不断加大使用管理工作力度

大力加强民航后备力量，尤其是战略投送支援机队法规建设和制度设计，将战略投送支援机队建设管理纳入到《国防交通法》等法律法规中，建立健全组织、战备、会议协商、评估点验等制度，为常态化运行管理提供法规制度保障。在军委总部和国家民航管理局高层之间，建立定期的对话协调机制，研究解决民航后备力量建设发展的重大问题。在所属航空公司和驻在军代处之间，建立定期的联席会议机制，分析掌握民航后备力量的战备情况，研究解决机队建设与运用中存在的问题。建立常态化的任务赋予机制，确保平时军事运输优先用、急时军事行动重点用、战时投送保障全面用，使民航后备力量常建、常管、常用。

3.4 健全完善有效的激励机制

国有大型骨干航空公司组建各种民航后备力量，是履行国防义务的公益行为，应该得到国家政策的支持和相关制度的保障。采取积极的优惠政策扶持和标准化的经费补偿，让承担组建任务的航空公司政治上有荣誉、经济得实惠，有利于调动航空公司参与民航后备力量建设的积极性和创造性。军队应优先安排民航后备力量的机队承担军事运输任务，实施优惠的运价补助，如可考虑在现有运价的基础上上调20%，以弥补军运过程中训练所增加的开支［3］。积极协调国家相关部门，争取低息贷款等优惠扶持政策，为组建民航后备力量的航空公司购买和改装适合军事运输的飞机。研究论证民航后备力量组建、管理、训练以及因贯彻国防要求产生的加改装成本和运营损失等方面的补助补偿标准，为民航后备力量健康、有序发展创造良好的条件。