浅谈高校内部控制建设

张 斌

（安徽建工技师学院，安徽 合肥230051）

内部控制是单位为实现控制目标，在单位内部通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动自我约束、规划、评价的风险防范和管控。旨在合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。当前，加强内部控制建设是高校健康发展的重要保证，也是贯彻落实中央“八项规定”和“六项禁令”，促进高校党风廉政建设的重要保障。

1 加强高校内部控制建设的重要意义

制定适应高校自身管理与发展需要的内部控制制度是提高高校管理水平和健康发展的重要保障。内部控制一直是企业加强公司治理的一项重要内容，也是近几年学术界研究的焦点，但对于事业单位内部控制在业界的关注度不高，因而没有引起足够的重视,特别是管理层观念落后，内部控制意识淡薄,风险防范意识不强，内部控制制度不健全，执行力不高，缺乏实效性，从而引发一系列管理上的问题。

高校作为事业单位的一个重要组成部分，随着近年来国家对教育的重视程度在不断提高，政策支持力度不断加大，教育经费投入逐年增加，已达到GDP的4%，在此背景下，高校招生规模和基础设施建设规模在逐渐加大，办学经费已脱离原来的财政单一供给，转变为市场化的多渠道融资，从而带来因盲目投资而引发的教育资源浪费和财务偿债风险；同时，随着高校办学自主权的扩大，除正常的教学科研活动外，还拓展了联合办学、教学设施租赁、校办企业等经济活动，经营业务涉及到教学资料采购、设施设备购建、后勤保障、产品生产与销售等方面。对以上各项经营活动，如果没有一个行之有效的内部控制制度加以约束和监督，势必会引起管理混乱，引发各种违法违纪行为和滋生腐败。因此加强高校内部控制制度建设势在必行。

2 目前高校的内部控制建设存在的问题与分析

2.1 缺乏良好的内部控制环境

内部控制环境是建立健全内部控制制度、履行内控程序及其有效实施的重要因素，是内部控制的基础，决定着单位管理层及员工在思想和行为上对内部控制制度的认同感和执行力。当前很多高校的领导内部控制意识淡薄，对内部控制重视程度不够，认为内部控制会束缚自己的行为，影响自己对分管业务的控制力，削弱自己的权力，使自己的才能无法充分施展。甚至有些领导为了达到以权谋私的目的，对内部控制制度建设采取消极态度，为自己凌驾于制度之上留有空间。从而导致上至管理层下至普通员工对内部控制建设的漠视甚至无视，大大降低了员工的责任感与执行力，使得制度建设不力，或者制度流于形式，得不到有效实施，最终影响内部控制的效果。

2.2 风险意识淡薄，风险管控能力差

多数高校领导是学术型领导，是某一学术领域的精英和领军人物，缺少企业经营管理的经验和理念，在风险识别与管控方面经验不足。当前随着国家教育体制改革的推进，“多员参与，多方投资”的多员化办学模式正逐步形成，一些高校因扩招而新建校区，大规模的基建投入，仅依靠自有资金难以满足资金需求，必然会选择外部融资，通过向银行借款、职工集资和吸纳社会资金等方式筹集资金。据统计我国公办高校贷款规模高达2000亿到2500亿，其债务保守估计约4000亿，高额的本金和利息给学校带来了巨大的偿债压力，收取的学费和其他创收根本不足以偿还债务，有时仅能支付高额银行利息，从某种意义上说学校是给银行打工。如此高的财务风险，一方面政府买单，用财政性资金化减债务，另一方面高校自身承担。在当前人口减少，生源逐年下降的趋势下，高校的这种盲目扩建与投资势必造成教育资源的严重浪费，增添政府财政负担。这种普遍存在的现象充分暴露了高校管理者决策的盲目性，缺乏对重大投资决策的科学性、合理性及可行性的评估论证，对潜在风险的识别与管控能力严重不足。

2.3 内部控制评价体系不健全

我国高校实行内部控制较晚，理论与实践都不成熟，对于内部控制评价体系的建立还处于研究和探索阶段，主要是缺少一个被普遍认可和遵循的评价标准，如何具体实施对内部控制评价，采用何种方法不明确，导致对高校的内部控制评价无法落到实处。2012年11月财政部发布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》中对内部控制的评价方法有一定的介绍，但并没有具体的操作指南，导致高校内部控制评价时缺乏必要的权威方法，注册会计师审计时，只是从制度设计与执行层面给予定性评价，并未展开对业务的定量分析与评价。同时，高校的内审部门在审计资源的投入与人员的培训方面存在一定欠缺，内审部门不能充分发挥其审计评价职能，这也是内部控制评价体系的一个薄弱环节。

2.4 内部控制制度执行不力，缺乏有效监督

很多高校虽然制定了一套完整的内部控制制度，但只是挂在墙上，落不到实处，领导层重管理、轻控制的思想严重，在执行内部控制程序时讲形式、走过场，有章不循，使得内部控制不能发挥应有的效果。同时，许多高校组织机构设置与职能分工不合理，监督机制不健全，有的甚至没有设置专门的财务稽核部门，对重大财务收支项目的合理性和合法性缺少检查复核程序。财务部门往往过度依附于单位分管领导，缺少专业立场和职业精神。有的高校虽然设有内部审计部门，但专业性不强，审计方式和手段比较落后，同时审计的独立性和权威性也颇受质疑。由于上述监督职能缺失，造成高校管理上的混乱，领导干部违法乱纪、贪污腐败现象时有发生。

3 加强高校内部控制建设的措施

3.1 加强高校内部控制文化建设

内部控制是一项需要全体员工共同努力才能实现的管理机制，其成败取决于单位领导与员工的控制意识和行为。内部控制文化对行为规范和权力制衡以及防止舞弊和遏制损失起到重要作用。再好的制度离不开“人”去实施，而文化建设的核心就是“人”。高校应该重视对员工的职业道德教育，培养积极向上的价值观和社会责任感，提升员工的主人翁意识和彼此监督的自觉性，引导员工自觉主动约束自己的行为，遵从内部控制管理制度。文化建设可以凝聚员工，形成合力，是加强高校内部控制建设的助推器。

3.2 完善法人治理结构，改善内部控制环境

国外高校董事会等内部组织机构分工明确、制衡合理，形成了较为完善的法人治理结构。我国高校应借鉴国外高校的成功经验，结合自身特点，研究制定以坚持权力机构、决策机构、经营机构、管理机构和监督机构相互分离、相互制衡为原则的法人治理结构，实现决策的程序化和民主化；业务运作法制化、制度化和规范化。有效防范一权独大造成的决策失误，避免利益部门之间相互串通、营私舞弊现象的发生；从组织结构、流程控制、绩效管理和风险防范这四个方面，建立健全以风险管理为导向的内部控制体系。同时，应加强对员工有关内部控制政策和知识的宣传与培训，提高高校各级领导干部、教职员工的内部控制意识，积极参与到内部控制工作中去，为高校内部控制创造一个良好控制环境。

3.3 强化风险意识，提高风险管控水平

高校必须提高风险意识，建立风险管理控制体系，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险报告等措施，对高校风险进行全面防范和控制。目前高校风险基本分为三大类：内部管理风险、投融资风险和经营风险。其中以投融资风险最为突出，高校应重点关注重大投资、融资等高风险领域，建立以财务监控为主的风险预警机制，加大风险控制力度，对于重大基建投资项目的可行性进行科学论证，充分评估潜在的风险和应对措施；科学合理地确定筹资规模、方式、结构，最大限度地降低资金成本，提高项目收益性，从组织机构、管理制度和人员上保障各项风险控制活动的正常进行，有效防范和降低高校风险。

3.4 完善高校内部控制监督、评价体系

探索建立以党委为最高决策机构，以校长为首的行政管理层为执行机构，以教授委员会为主导的学术决策机构，以高校理事会（或董事会）为决策咨询机构，以纪监委员会为主要监督机构，构建起决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的内部治理与监督体系。应充分发挥高校财务部门、审计部门的监督职能，加快推行事业单位财务负责人政府委派制，提高财务人员对重大经济事项真实性、合法性的监督力度，促进单位主要领导对财经法律法规的遵循，预防职务犯罪现象的发生；同时应赋予高校内审部门更多的权限，保证审计工作的权威性与独立性，加大审计人员专业培训，提高执业胜任能力，切实保障高校监督活动的正常、有效运行。

加快建立科学合理的高校内部控制评价指标体系，是内部控制评价体系建设的前导性与基础性工作，是对内部控制合理性、有效性进行评价的依据。高校应本着重要性、成本效益性与可操作性为原则，从定性分析与定量分析两个方面制定内部控制评价指标体系，既要考虑评价指标在某一时点与高校运营管理相结合，达到协调一致，发挥作用，又要考虑在未来更长时期的动态适应性，发挥其长效机制，从而使得内部控制测评结果能够客观、准确地反映高校内部控制的真实水平，增强管理层的内部控制意识，不断完善和加强内部控制制度建设，实现高校的健康持续发展。

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