从新消防法的实施论消防行政强制执行

张 欣

（1.中国人民公安大学，中国 北京 100038；2.北京市石景山区公安消防支队，中国 北京 100081）

消防活动是国家通过行政管理指导、监督等方式，调整人的不安全行为、物的不安全状态和环境的不安全因素，以预防火灾的发生；同时通过提供及时的火灾救助减少火灾造成的损失。消防行政活动本身实质是政府通过消防行政部门对公共消防安全事务进行的行政管理活动，兼具规制行政与给付行政的功能。

第十一届全国人大常委会第五次会议修订的《中华人民共和国消防法》，已于2009年5月1日起正式实施，与修订前相比，新法的一个重要变化是明确赋予了公安消防机构行政强制执行权，进一步完善了消防执法权的权力构成，克服了公安消防机构因强制执行权的缺失造成的执法困境，有利于贯彻实施消防法律法规，及时消除火灾隐患[1]。但是，从《消防法》实施的这几年来看，以实力强制为主要特征的消防行政强制执行，如果运用不当，就会直接侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，公安消防机构也可能因此陷入行政复议和行政诉讼的泥潭，成为社会矛盾的焦点。

1 消防行政强制执行的概念和特征

1.1 消防行政强制执行的概念

研究消防行政强制执行首先要理清行政强制、消防行政强制、消防行政强制执行三者之间的关系[2-5]。行政强制是行政法上的一种基本制度，作为一种手段它在行政管理的过程中被广泛使用。消防行政强制则是指消防行政主体为实现消防行政的目的，对相对人和相关物及行为等予以约束与处置的强制性行为，是行政强制制度在消防行政管理活动中的具体运用。消防行政强制是行政强制的一个种属，对行政强制认识的各种观点直接影响到对消防行政强制概念的理解。具体而言，消防行政强制包括消防行政强制执行和消防行政强制措施两方面内容。

我国现行的行政强制制度[6]是以司法强制执行为主，行政机关自己直接执行为辅的制度，消防行政强制执行是消防行政执法的终结程序，是消防行政执法达到预定法律效果，最终消除火灾隐患的必要手段。

1.2 消防行政强制执行的特征

适当而必要的消防行政强制执行，对于保障消防执法权的有效运作，及时消除火灾隐患，具有十分重要的意义。尽管消防行政强制与一般行政强制从性质上来说是一致的，即都是一种限权行为，但由于消防活动本身的特点，消防行政强制执行与一般行政强制执行相比较，又具有以下特点[7]：以行政相对人不履行规定的义务为前提；确保实现的依据只能是已经成立并发生效率的具体行政行为；执行主体可请第三方代为执行；执行目的不是制裁违法行为。

2 消防行政强制执行的原则

为了保障消防行政强制执行合法、公正、高效目标的实现，公安消防机构在实施强制执行时应遵循以下原则：依法强制执行原则；比例原则；及时、准确原则；强制与教育和预防相结合的原则；权利保障原则。

3 我国消防行政强制执行的现状和不足

通过调研发现，在现实生活中，火灾隐患处处存在，火灾事故频发，这一切与社会消防安全意识差有一定关系，同时消防管理监督不力也有一定的原因[8-10]。除了消防监督制度本身的问题、警力不足以及一些地方执法不严、行政干预执法等因素外，消防行政强制执行不足也是导致消防监督不力的主要因素。从我国消防行政强制执行制度的现状看，主要存在着以下不足：

1）立法上的缺陷

法律关于消防行政强制执行权的规定不够明确，易形成实践中行政处罚实施主体的多重性；再者，地方消防法规与法律之间关于消防行政强制的规定存在冲突，使得各地的消防行政强制执行也比较混乱。

2）消防行政强制执行模式本身的缺陷

公安机关消防机构对强制拆除等即时强制和责令停产停业等行政处罚决定的执行没有操作性强的法律依据，且没有查封、扣押等相应的执行措施。

3）执行时间不合理

根据《行政诉讼法》和最高人民法院的相关司法解释，公安消防机构作出的行政处罚决定要在行政相对人三个月的诉讼期满后才能申请法院强制执行，而由于火灾隐患的动态性和危险性特点，行政相对人的起诉期限可能导致行政处罚的执行变得毫无意义，并无限放大了火灾危险性。

4）消防行政强制执行手段单一，程序的欠缺

在现行模式下，公安消防部门基本上所有的行政处罚和行政决定的执行都须申请法院，以至于一些罚款、没收或责令停止违法行为的处罚在法院久拖不决，难以得到及时执行。

4 加强消防强制执行建设的建议

由于理论研究的缺乏和认识的不统一，致使制度实践也表现出诸多困扰与冲突，导致立法目标部分落空[11]。消防行政强制实践的现状折射出现行消防行政强制执行的诸多缺陷，因而需要对消防行政强制执行制度加以完善，应当从消防行政强制执行权的设定、消防行政强制执行权的程序控制以及消防行政强制救济制度的健全三方面综合完善，结合消防工作的实践需要并与相关制度衔接，在每一环节设计科学合理的方案，使公安消防机构与行政相对人之间保持平衡，才有利于行政目的的实现和法律法规的良好运行。

5 结语

本文通过确定消防行政强制执行的概念、特征和原则，阐述了新《消防法》颁布后，消防行政强制执行的现状和存在的问题，并提出加强消防强制执行建设的建议。对消防强制执行的深入研究，有助于立法机关规范设定消防行政强制执行行为，保障和监督行政机关依法实施消防行政强制执行，切实提高执法能力和水平，促进执法公正，维护公共利益。

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