操纵世界的手——美国国家安全委员会内幕

【美】戴维·罗特科普夫

一、执掌世局的委员会

二战结束时，美虽拥有主宰世界的军事、政治和经济力量，但选择了重建国际社会、共建国际文明机制的道路。美不仅在国际上带头创建了联合国、世界银行、国际货币基金组织、国际劳工组织、国际法庭、北约等国际组织和军事联盟以及贯彻“马歇尔计划”重建欧洲和日本的行政机制，同时也建立了一系列国内机构，如国家安全委员会、中央情报局、国防部、参谋长联席会议等，旨在保卫国家安全，并通过有效管理发挥政府资源，在全球范围内保护国家利益。其中，国安会成为美处理所有国际事务的中心，它既是政策制定的源头，也是政策实施机构。

1947年7月24日，杜鲁门总统签署《国家安全法》，此法第一章确立并成立了国家安全委员会。规定如下：

第101 节（a）根据该法案成立国家安全委员会（以下称“委员会”）。

委员会会议应由总统主持；如总统缺席，则由总统指派一名委员会成员代其主持。

委员会的职责是向总统就有关国家安全的国内、外交以及国防综合政策提出建议，以确保军事部门等政府机构部门在国家安全问题上密切配合，高效合作。

委员会成员包括：

1、总统；

2、副总统；

3、国务卿；

4、国防部部长；

5、共同安全局局长（编者注：该机构1953年被取消）；

6、国家安全资源委员会主席（编者注：该机构1953年被取消）；

7、由总统提名、经参议院提议并同意，愿为委员会效劳的其他行政部门和军事部门的部长和副部长。

该法除解释国安会的含义并规定了各个职位外，还设立“国防部部长”一职，建立了参谋长联席会议和中央情报局，参联会主席和中情局长也是国安会顾问。现实中的国安会并非《国家安全法》中那个严格定义的机构。因其成立的宗旨是为总统服务，每任总统均有改变国安会制度的自由，“按总统意愿”正好体现其核心理念。总统有权决定各类正式或非正式白宫国家安全机构的设置，它们或能协助延伸国安会的职能，或成为国安会的竞争对手。和其他政府部门不同，国安会完全由一个人掌控。有的总统愿将自己的资源、信任、影响力和权力交给委员会成员，也有的总统喜欢操控大权，因此，国安会的规模和制度一直在变。法律规定和历史制度远没有总统与国安会成员间的互动重要，这种关系不断重塑着国安会，并在不同历史阶段呈现出不同的组织形式。

在国安会的多种组织形式中，正式会议是最少见的一种。1947年《国家安全法》之后，国安会的一批其他机制相继成长起来并发挥了极大影响力，包括“部长级委员会”（即内阁会议，有时副总统不出席）、国安会“常务副部长级委员会”（即内阁次级成员会议）。会议主题多种多样，并不局限于国家安全问题。新政府确立自身地位的方式之一，就是重新确定国安会的组织结构、决定内阁及政府其他部门如何合作、如何为总统准备文件以及制定实施决策等。因此，新政府的第一批行政指令甚至第一件事就是重组国安会。

按最初设想，国安会只是一个小的顾问班子，成员为军官和专家，共同协助总统管理国家安全事务。但这支队伍势力不断壮大成一个庞大的政府机构，甚至拥有比一般内阁部门更多的员工和更大的权力。管理该队伍的工作起初被视为低级工作，因为1947年的法案规定：“委员会须有一支由文职执行秘书领导的幕僚队伍，该秘书由总统任命”。该职位后发展为内阁级别的总统国家安全事务助理，无须得到参院认可就能就任。基辛格让该职位名声大噪，随后又有一批重要人物担任过该职，如斯考克罗夫特、布热津斯基、鲍威尔、安东尼·莱克、赖斯等。

国安会幕僚主要支持国家安全事务助理的工作，包括有内阁部长权力的高层决策者、普通下级研究人员和后勤人员。他们为总统起草文件、演讲稿和信函，联手与其他机构合作，与外国大使、参议院议员、游说团、“总统的私友”和特殊利益集团会面。此外，白宫还常有一个影响力更大的国家安全机制，该临时机构成分复杂，是与总统关系密切的核心圈子，包括第一夫人和总统亲友、林肯卧室（白宫招待总统亲友和重要官员的客房）的客人、记者等。

二、影响国安会运作的五大因素

（一）政府的个性及“社会学”。该因素始于总统并通过总统本人发挥出来，但同时也受总统身边其他政策制定者，尤其是“核心圈子”的影响。

（二）国内政治环境。白宫外交决策每个重大决定都会考虑到国内政局。因此，了解政局及美政治环境变化十分重要，只有这样才能明白决策过程和判断政策是否行之有效。

（三）国际环境。尽管美是无可匹敌的霸主，但并非无懈可击，也非无所不能。国际社会的变化对美的选择、行为和结果有着必然影响。

（四）意识形态和执政理念。关键人物的意识形态、政治派别，个人和班子的执政理念、所处时代都属性格和政治要素，其意义重大，能或多或少赋予行为与众不同的特点。

（五）组织体系和运作过程。哪个委员会有哪些职位、什么委员会制定什么政策、谁提建议、谁执行、如何执行、何种条件下开始或终止某个行动等理论问题，对国安会的运行和决策均有重大影响。

三、美外交决策圈具有“延续性”特点

制定美外交政策的班子成员均在精英中遴选，这批“权贵”负责制定美外交政策，其地位稳固、影响力持久。他们多毕业于普林斯顿大学、哥伦比亚大学、耶鲁大学、哈佛大学等“精英学校”，或选择同样的职业道路（如军人、律师），或因共同经历某重大事件（如越南战争、海湾战争）而形成不同帮派。不同政府会出现不同团体。每届政府都会给这些团体安排重要职位，招募冉冉升起的政坛新秀做副手，然后将职位传递下去。

最具影响力的班子是与基辛格共事或受其影响的一群政治家。基辛格在不同程度上影响了他们的工作态度、思想观念、做事方法和人生信仰。甚至在他退休30多年后，曾受其影响的人仍在领导美，包括布伦特·斯考克罗夫特、布热津斯基、安东尼·莱克、科林·鲍威尔、康多莉扎·赖斯、斯蒂芬·哈德利等。

这说明操控外交政策、执掌世界局势的国安会本身也是自成一体的小天地。外交政策制定机制像近亲繁殖的家族。随着时间的推移，所有圈内人和机制成员都会相识相知，其关系十分复杂：有的是不相往来的死对头；有的是经受住考验的朋友；有的发誓效忠对方；有的因学术理论走到一起；有的曾是校友，关系十分密切。

四、国安会的发展历程

（一）杜鲁门总统时期：现实需要催生国安会。富兰克林·罗斯福总统被视为政治和外交巨匠，但他并不是美政府的最高管理者，也非决策中推崇民主的领导人。相反，他喜欢独掌信息，秘密行动，只和一小群顾问团商量合作，巩固对权力的掌控。该作风令继任者哈里·杜鲁门成为“受害者”。他上任前，对美有关原子弹研制和雅尔塔会议的细节，以及与其他大国的秘密协定一无所知。除杜鲁门外，马歇尔、艾奇逊、乔治·凯南、艾森豪威尔等人也见识了罗斯福作风的恶果。他们认为必须做出改变，以确保政府在制定决策前能集思广益、改善政策制定的程序。

二战期间，如何协调国务院、战争部（编者注：当时美还没有国防部）等部门的关系一直困扰着决策者。战争末期，政府以投降谈判为工作重点，将注意力转向战后发展需求和外交事务。罗斯福设立了相当于助理国务卿级别的国家战时海军协调委员会。该委员会须先向参联会汇报其决定，然后才能争取国务卿和总统的批准。其影响力虽受到限制，但在制定战后政策中发挥了重要作用，也为国安会的诞生做了铺垫。

杜鲁门任总统后，与当时的海军部部长詹姆斯·福莱斯特及战争部部长罗伯特·帕特森在国安会创建过程中发挥了重要作用。当时，国务院和国防部门之间以及国防各部门之间的紧张关系促使杜鲁门尽快出台战后机构重组计划。为此，帕特森提出合并所有军事部门，改为单独由一个权力更高的文职部长领导的建议；福莱斯特也提出“有效的国家安全政策不仅需要军事部门间积极、连续、密切配合，也需要军事部门和其他政府部门或机构通力合作”，建议设立国家安全委员会、中央情报局和国家安全资源委员会三个机构。中情局为高级官员收集、提供关键信息；国家安全资源委员会负责平衡军队需求与各类资源；国家安全委员会处于核心地位，是“一个常务机构，负责维持外交与军事部门之间活跃、密切、长期的沟通……主要职责是：（1）在政治和军事领域制定、协调全方位政策；（2）评估外交政策的目标、投入及风险；（3）平衡外交政策与目前或潜在军事实力。它不是行政部门，只是政策顾问及制定机构。”杜鲁门最终综合了他们的意见，在1945年12月19日向国会传信，要求进行国防改革，建立由一位内阁部长总领的国防部门，其中包括三个相互协调合作的军队分支，每一支由部长助理领导；一位掌握指挥实权的军事参谋长，由上述三个分支轮流派代表领导；还有一个为总统和部长服务的顾问机构，成员包括上述三个分支的司令级军事参谋长。

1947年，杜鲁门签署《国家安全法》并据此建立国安会。当时未设置国家安全事务助理，只是确立行政主管一职，由一名海军少将担任。国安会的财政预算是20万美元。1947年9月26日，杜鲁门出席了国安会首次会议，之后只偶尔参加会议。他认为自己应与国安会保持距离，不想让别人觉得是国安会的决定挟持了总统。但杜鲁门仍认为该机制十分重要并促成一系列重要文件的诞生，如第一份《国家安全委员会－1/1》文件同意在意大利进行秘密活动，以防止意共控制整个国家。之后的文件还确立了有关使用核武的总体政策，并在许多问题上形成立场。

1950年朝鲜战争爆发，成为国安会首个重大挑战。杜鲁门对国安会重要性的认识进一步提高，因其已成为战争计划和相关外交政策管理的有效机制。此后，从战争打响到杜鲁门离任，国安会共召开71次会议，他只缺席了7次。杜鲁门也推行了一系列改革，如限制与会人数，同时指定一些新成员加入，包括财政部长、国安会行政秘书、参联会主席、中情局长及其助手；精简人员结构，用上述关键部门领导替代原有工作人员。

（二）艾森豪威尔总统时期：设立国家安全事务助理。艾森豪威尔在出任总统前就已积累大量组织和领导经验。在竞选期间，他批评杜鲁门管理白宫班子的方式有问题，其中包括国安会。就任后，艾森豪威尔设立了国家安全事务特别助理一职，邀请波士顿银行家罗伯特·卡特勒出任该职。国安会此后虽历经多次改革，但该职位延续至今，权力也不断增加。卡特勒上任后，积极推动国安会改革，建立了核心单位——计划委员会，由国安会各部门中的助理部长级官员的代表组成，任务是收集关键内阁部门对重要问题的看法。

国安会的另一个重要特点是，艾森豪威尔指示委员会各成员在该机制中是总统顾问，而非各自机构的代表。但他也意识到多个机构代表参与的大型会议很难做到这一点，所以最终倾向于召开大量小型会议。计划委员会通常每周开会两次，职责是把各种意见提交给“政策金字塔”国安会的部长级官员，然后进一步阐述事实，让官员明白各机构的立场、分歧，以及总统需解决哪些问题。位于“金字塔”顶端的国安会通常每周四上午10点左右召开例会。艾森豪威尔一般都会出席，其任期内的366场会议，他出席了其中的90%。

总统在国安会做出决定后，敲定的政策被送往另一个重要委员会——行动协调委员会。这是在国安会体系下新成立的，旨在确保政策实施，它是“政策金字塔”的下坡面，由副国务卿主持工作，成员包括各机构副部长及其帮办的代表。该委员会向国安会汇报政策实施进展情况以及为此做出的相关决定。

为“击退”苏联，国安会成立了由卡特勒、杜勒斯、沃尔特·比德尔·史密斯领导的任务小组，成员包括乔治·凯南、迪安·腊斯克、詹姆斯·杜立特将军以及海军上将莱斯利·史蒂文斯。他们制定了“日光浴项目”（因开会地点在白宫名为“日光浴”的房间而得名），包含三个选择：一是遏制政策；二是划清界限，一旦界限被打破，就采取大规模报复战略；三是全力击退共产主义。核心是“对外推广美国模式”，强调心理战，把杜鲁门时期建立的心理战略委员会划入行动协调委员会。“日光浴项目”推出后，美不再坚持“靠武力全面击退，或以武力威胁共产主义路线”，而是“全力发挥中情局的作用，协助其他部门抵制苏联支配世界”。

艾森豪威尔第二任期内，苏联先于美发射了世界首颗人造卫星，共产主义在亚洲获得发展，第二次柏林危机爆发。美民众质疑国家实力与能力，并对共产主义的发展感到不安。为解决问题，艾森豪威尔不再仅通过国安会决策，而是在总统办公室与幕僚召开一系列小型会议，会议流程由国家安全事务助理戈登·格雷负责。格雷把各机构解决方案汇总后上报总统。但国务院和五角大楼常拖泥带水，直到会议召开前才递交文件。格雷为此火冒三丈，向总统进言说他应对各机构进行督促，以此确保满足总统需求。艾森豪威尔同意了这个要求，扩大了他的职权范围。国安会成立13年后，即1960年，国家安全事务助理取得了与今日相当的权力。

（三）肯尼迪总统时期：成功解决古巴导弹危机。

肯尼迪上台后即改组国安会，任命乔治·邦迪出任国家安全事务助理，裁减工作人员，以“消弭计划和执行机构的分歧”为名撤销行动协调委员会。肯尼迪喜欢与国务卿、防长召开小型会议。但“猪湾事件”令其有感于被内阁提供的信息和分析牢牢控制，而缺乏客观的第三方向他汇报情况。因此，肯尼迪又着手进行改革。首先，在白宫建立一个现代化的信息“神经中枢”，即情况室，以同步接收电报或其他信息并减少对那些所谓“专家”的依赖；其次，把国家安全事务助理、副手、国安会行政秘书都搬到白宫西翼一层且紧挨情况室的办公室里。此后，历届国家安全事务助理就在此办公，距离总统办公室仅几步之遥。

古巴导弹危机发生后，肯尼迪组建了一支被称作“执行委员会”的秘密团队。这是国安会的衍生物，组成人员更少。整个危机期间，执委会这一决策机制逐渐固定下来。在危机达到高潮的两周内，团队共召开37次会议。这是一个人员组成十分灵活的精英团队，前后共70人参与会议讨论，没人走漏任何情报和风声。经内部争论，美应对危机的手法从军事攻击变为封锁。该团队发挥的重要作用使“古巴导弹危机”成为肯尼迪任内最出色的政绩。

（四）约翰逊总统时期：国安会失势。林登·约翰逊出任总统后保留了肯尼迪班子成员，邦迪仍担任国家安全事务助理，该职位后由瓦尔特·罗斯托接任。约翰逊不拘礼节，运作团队方式和前任截然不同，最大区别是喜欢在每周二与核心团队成员共进午餐，商量问题。这是规模很小且只有得力助手才能获邀参加的私人聚餐。他信任防长麦克纳马拉和国务卿腊斯克，喜欢与他们一对一地讨论，而非召开大型幕僚会议，这在很大程度上取代了国安会决策过程。约翰逊执政后期又通过副国务卿领导的资深跨部门小组把权力从国安会转移回国务院，国安会处于失势状态。

约翰逊上台后面对的最大外交事务是越南问题。在美驱逐舰遭北越鱼雷艇攻击后，约翰逊与腊斯克、麦克纳马拉、中情局长约翰·麦克恩、邦迪商议后，决定空袭北越。1964年11月，约翰逊赢得连任。美全面卷入越南战事，但美军表现令人大失所望，麦克纳马拉引咎辞职。美对越外交政策之所以失败，是因为决策者未能明白一个道理——即使最强大的国家也是有极限的。此外，约翰逊团队急于寻找攻击借口，而未查清事实，排查疑点，也是导致失败的重要因素。这一事件成为“情报——分析——决策”链条脱节的典型案例。

（五）尼克松和福特总统时期：国安会崛起。尼克松和国家安全事务助理基辛格一同塑造了现代国安会机制。尼克松要求基辛格制定白宫国家安全机构及跨部门决策机制的运作模式，首要任务是建立跨部门体系，并确保国务院不会控制太多重要的委员会。基辛格的助手莫尔顿·赫尔柏林为此撰写了工作报告，建议国安会由8个主要跨部门决策班子组成，囊括各机构副部长级官员和地区国安会法定成员和顾问（国务院、国防部、参联会和中情局官员），必要时还加上负责经济事务（财政部、经济顾问委员会、白宫管理与预算办公室）的主要官员。这些班子中大多由基辛格领导，但其他班子通常也要把文件提交给他。在该体系下，国安会的两份文件也更换了名称，跨部门委员会制定的文件叫《国家安全研究备忘录》，有关决策的文件叫《国家安全决策备忘录》。

尼克松接受并批准了这份报告，在其任期内，国家安全政策均由白宫负责。基辛格的权力不断膨胀，国务卿威廉·罗杰斯和防长梅尔文·莱尔德因感觉“低一等”而不想融入这个体系。对此，基辛格解释称，一是“尼克松有怪癣，不喜欢看见太多人”；二是基辛格强调“亲近原则”，因为“国家安全事务助理办公室距离总统办公室仅隔条走廊，其他内阁成员离总统却有10分钟车程那么远”。基辛格也证明了国家安全事务助理这一独一无二的辅佐角色的作用，因为“总统觉得国家安全事务助理代表总统的利益”。

国安会在尼克松上任第一天就提交七份战略对策，包括如何处理越南问题的《国家安全研究备忘录第1号》，也有重新审视美战略和军事政策、调整“确保摧毁”核战略的《国家安全研究备忘录第3号》文件。后者的主要结论之一是，战略优势不是长久之策，核战争不会因强烈的连锁反应而爆发；相反，这种冲突“会逐渐激化，但双方都会避免攻击城市，也都不敢单方面停上威慑对方，于是一切都成了未知数”。1972年，基辛格建立国防审查委员会，旨在制定更多核方案，提高美威慑力，降低核战争爆发可能性。1973年秋，国安会起草《国家安全决策备忘录第242号》，指出美需要“更灵活的核战略”，但“受到传统攻击时，美并不放弃使用核武的权利”。若爆发冲突，目标是“在美和盟友可接受的条件下，把冲突尽量控制在最小程度，并尽早结束战事”。美核战略由此发生转变并由卡特和里根政府继承，最终导致里根及后任政府大规模削减核武局面的出现。

尼克松政府还成功应对了美面对的几个重大考验——苏联、中国、越南和中东战争。对苏联，决定展开军控谈判，以“缓和”美苏对峙；对中国，打开对华交往大门；对越南，谋求结束战争，摆脱越战泥潭；在中东，成功应对第四次中东战争，促使双方停火和谈，阻止苏联军事干涉图谋。在应对中东危机的过程中，尼克松因深陷“水门危机”几乎无暇他顾，1973年起身兼国家安全事务助理和国务卿的基辛格史无前例地控制了决策全程，权力远超其职务范围。

1974年8月，尼克松辞职下台，福特继任。福特上台第一年继承了尼克松政府的运作模式——基辛格继续执掌政府机构。基辛格让国安会与国务院相互配合，实现各自目标。但福特十分警惕手握重权的基辛格。1975年11月2日，政府内部紧张态势终于爆发，拉姆斯菲尔德接替施莱辛格出任防长，乔治·H·W布什出任中情局长，基辛格则放弃国家安全事务助理职位，由其副手斯考克罗夫特担任，基辛格的权力因此萎缩不少。虽然斯考克罗夫特常和基辛格“唱反调”，但身为好友的两人合作关系良好。

基辛格在政府期间，周围聚集了一批优秀人才，如劳伦斯·伊格尔伯格后出任老布什政府的国务卿，安东尼·莱克成为克林顿总统的国家安全事务助理，温斯顿·洛德出任驻华大使以及负责东亚事务的助理国务卿和外交关系协会会长。军事助手亚历山大·黑格上校成为四星上将和里根政府的国务卿，另两名军事助手乔治·朱尔万和布伦特·斯考克罗夫特分别成为欧洲盟军最高司令和国家安全事务助理。

（六）卡特总统时期：寻找自我的超级大国。卡特在竞选期间抨击前两任总统的“独行侠”作风，尤其是“基辛格简直成了总统”。上台后，他任命布热津斯基担任国家安全事务助理。布热津斯基与副手戴维·艾伦曾撰写报告，建议卡特在国安会设立七个委员会，多数委员会由内阁级官员（国务卿、防长、财政部长、中情局长）领导，仅负责军控、机密情报和处理危机的三个委员向布热津斯基汇报工作。卡特最后仅保留了两个委员会。

为推进该机制运转，卡特上任后在首次内阁会议上宣布，国家安全事务助理升至内阁部长级别，开创历史先河。《国家安全研究备忘录》更名为《总统参考备忘录》，《国家安全决策备忘录》更名为《总统指令》。布热津斯基基本上负责最重要和敏感的问题，引起国务院和国安会的明争暗斗。国务卿万斯和布热津斯基就谁该成为总统头号外交政策代言人展开拉锯战。但与尼克松时期除基辛格外的圈子成员都被边缘化截然不同，卡特圈子里的其他人并未被降为二等成员。尽管万斯和布热津斯基有分歧，但卡特仍非常重视他们的贡献。影响卡特决策的人还包括副总统蒙代尔，跟随他的私人幕僚和朋友也扮演了国安会的非官方顾问团角色；第一夫人埃莉诺·罗莎琳·卡特是总统最亲密的幕僚。这个团队常通过私下来往而非正式会面，尤其是共进早、午餐的机会讨论重大问题。

布热津斯基保留了几个福特时期的官员，还邀请学术界老同事萨谬尔·亨廷顿加入国安会负责评估美苏关系。国安会中也首次出现女性，其中玛德琳·奥尔布赖特成为克林顿政府的国务卿。布热津斯基也创下雇佣新闻工作人员的先例，聘请《时代周刊》的杰罗尔德·谢克特为国安会工作（克林顿和小布什政府沿用了该做法）。布热津斯基领导下的国安会虽与其他部门的协作麻烦重重，但内部运作顺畅，当年的成员回忆称那段时期“精彩刺激”、“开心有趣”。

在国安会运作下，卡特政府与巴拿马签署《巴拿马运河条约》，改善了美在发展中国家的形象并维护了在该区域的战略利益。国安会也帮助卡特政府制定以“灵活反应战略”为主要内容的有限核反击战略，直接导致与苏联签署了第二阶段限制战略武器条约；实现了中美关系正常化；推动戴维营会谈，解决埃以长达数年的争端。然而，因“伊朗人质事件”处理不力，卡特黯然下台，未能实现连任。

（七）里根政府时期：国安会日薄西山。这段时间是国安会的低谷期。里根核心圈子的决策制度是：重新确立内阁部长地位，成为总统在不同领域里的主要顾问，把内阁级会议作为决策平台。确保国家安全事务助理地位不超过国务卿和防长，主要职责是发挥协调作用，级别不再是内阁级，也不再直接向总统汇报工作。里根团队认为该职位可有可无，因其不希望重现基辛格这样“把华盛顿当作个人舞台”的角色，也不想让布热津斯基和万斯的矛盾重演。

里根团队的核心成员都是“加利福尼亚人”，最核心者是第一夫人南希，其次是白宫办公厅主任詹姆斯·贝克，白宫办公厅副主任迈克尔·迪弗和总统顾问埃德温·米斯组成的“铁三角”。国家安全事务助理是理查德·艾伦，亚历山大·黑格将军出任国务卿。“铁三角”掌握总统日程，安排内阁级会议等。米斯的角色更像国家安全事务助理，艾伦则日益无足轻重。国安会负责国防事务的罗伯特·施魏策尔将军称：“国安会在长达40年的发展历程中，各项目标都很明确，直到里根第一任期，国安会的奋斗目标都不复存在了。”

威廉·克拉克后来接替了艾伦的职位。他虽对国际事务一无所知，但因与总统交情不浅且忠心耿耿而深受信赖。克拉克一上任就恢复了国家安全事务助理向总统日常汇报的传统，其威望与日俱增，国安会地位亦随之上升。国务卿黑格对此非常不满，曾多次与克拉克发生正面冲突。1982年6月，乔治·舒尔茨接任国务卿。然而，防长卡斯伯·温伯格又成为舒尔茨的主要对手，他们在军控问题上句心斗角。第三任国家安全事务助理罗伯特·麦克法兰的大部分精力虽用来调和跨部门纷争以及协调，但他和副手约翰·波因德克斯特却把里根任内最具标志性的一项计划推向议事日程的最前端，即“星球大战”。

震惊全球的“伊朗门事件”中，第四任国家安全事务助理波因德克斯特、国安会负责恐怖主义问题的奥利弗·诺思中校等人负责与伊朗政府协商释放人质。但他们采取秘密行动，绕开正常机制，将售伊武器所得款项用于支持尼加拉瓜反政府军。该事件败露后，两人被解职。“伊朗门事件”对里根政府和国安会体系都是一个转折点，它带来的经验教训即“国安会缺少国会监督，因此需要权力中心对其进行监管，同时它也要对权力中心负责，这个中心就是总统。但里根散漫的‘董事长’作风引起了联络和监督的全面崩盘”。

1986年12月，里根任命参议员约翰·托尔、前国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特、前参议员埃德蒙·马斯基组成特别调查委员会（即“托尔委员会”）深入调查国安会。他签署《国家安全决策指令第266号》，采纳了委员会的改革方案。弗兰克·卡卢奇成为新任国家安全事务助理，科林·鲍威尔为其副手。前参议员霍华德·贝克出任白宫办公厅主任。他们的表现比里根时期的任何团队都要好，高效且重塑了白宫的形象和名誉。卡卢奇与鲍威尔亲密合作，重新审视了国安会的组成结构，进行大刀阔斧的改革，裁掉60%的人员，设立总法律顾问办公室。鲍威尔还建立起一系列副部级别的政策评估小组，为化解部长间的敌对情绪做出重要贡献，为后几届政府开创了意义深远的先例。

里根时期共有6位国家安全事务助理。波因德克斯特最聪明，但在位时间最短，且惹了大麻烦；克拉克阅历最少、资历最浅，却功成名就；艾伦最出名、最受欢迎，却成为无足轻重的小卒；麦克法兰最称职，却因愧对总统在1987年企图自杀。最后两位在冷战步入尾声之际，成功挽救了分崩离析的国家安全机制，为重塑冷战后国安会机制奠定了基础。

（八）老布什政府时期：典范型的国安会。老布什是最后一个曾在二战服役的总统，丰富的政治生涯令其结识了许多能力出众的幕僚，并团结他们重组国安团队。其核心成员有两人，一个是新任国务卿詹姆斯·贝克，曾负责老布什的总统竞选，也是老乡和多年好友；另一个是国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特，与老布什在多年的工作中建立了深厚友情。三人因关系密切，“在许多事情上都能达成默契”。贝克常出现在媒体公众面前，斯考克罗夫特则喜欢在幕后默默工作。后者对国家安全事务助理和国安会的理解十分到位，始终认为应成为幕后推手，而非政府对公众的发言人。两人都明白总统希望核心团队能营造出融洽坦率的气氛。除他们外，核心圈子里还有一个人物即防长迪克·切尼。他曾任福特总统的白宫办公厅主任，其作风强硬、头脑冷静，是一名坚定的保守派。核心团队成员还有白宫办公厅主任约翰·苏努努、后出任参联会主席的科林·鲍威尔以及国家安全事务副助理罗伯特·盖茨、副国务卿劳伦斯，伊格尔伯格等。这支经验丰富的专业团队明白，制定和执行外交政策是团结协作才能完成的艺术。

老布什上台后颁布《国家安全指令第1号》，建立起新的政府机制。国安会只有两个下属机构：部长级委员会和常务副部长级委员会。前者的主席由斯考克罗夫特担任，成员包括贝克、切尼、中情局长威廉·韦伯斯特、参联会主席鲍威尔和白宫办公厅主任苏努努。其他内阁部长则按要求出席委员会会议。常务副部长级委员会则要求成员能随时联系上内阁部长，该委员会在这一时期逐渐演变成决策机制中的关键部分，一是因各位副部长和高级决策官员都才华出众，精明强干；二是因成员间的合作相当融洽。每个部门都有一支与部长联系紧密的核心团队，且能与其他部门协调合作。贝克的团队齐心协力，分工明确；而切尼和沃尔福威茨关系甚密，他们在国防部组成一支类似团队。老布什的这个圈子名为“八人帮”，包括总统、斯考克罗夫特、贝克、切尼、苏努努、鲍威尔、盖茨以及副总统丹·奎尔。他们常在总统办公室聚会，海湾战争期间更发挥了举足轻重的作用。

冷战后，全球权力结构重组，国安会须全面重估美的世界角色和面临的挑战。老布什最关心的还是对苏政策及美苏关系。康多莉扎·赖斯提出应对戈尔巴乔夫的四点方针：第一，做好国内工作，定下清晰目标，提高外交政策形象；第二，向外界发出明确信号，表明美与盟友的关系最重要，强调北约的核威慑能力是安全可靠的；第三，在东欧开展行动，因为该地区是苏联阵营中最薄弱的一环；第四，维持地区稳定，并特别强调应利用苏联对西方经济资源和技术的需求来制衡莫斯科。国家安全事务副助理罗伯特·盖茨在1989年7月向总统提交备忘录，请求授权常务副部长级委员会，组建一支规模很小、保密性极高的任务团队，为苏联解体做好应变计划。9月，这支团队开始工作，赖斯任主席。该团队为美迎接即将到来的重大转折做好充分准备发挥了至关重要的作用。

国安会还组成各种形式的小组应付不断演变的美苏关系带来的挑战。其中处理军控问题的是一支名为“非官方团队”的跨机构政策制定工作小组，由坎特负责。该小组从官方角度看并不是严格意义上的机构，但比机构庞大、人员冗杂的政策协调委员会效率更高。《第二阶段削减战略武器条约》、《欧洲常规武装力量条约》、《化学武器公约》、《开放天空条约》的成功签署都离不开该团队的努力。

除苏联问题外，政府还面临另外两件大事的考验。首先，随着中国日益强大并成长为国际社会中的重要力量，美应如何处理对华关系；其次，随着冷战结束，美与其他国家在中东的行动不再受到美苏争霸的制约，美应如何处理与伊拉克的关系。老布什政府的对华政策很少由国务院或国安会幕僚提出，因为总统太了解中国了，所以大多数对华政策都由他亲自处理。而在伊拉克问题上，老布什团队认为沿袭里根政府维持两伊均势的策略既可。伊拉克入侵科威特事件令美惊慌失措，国安会全体成员就此次危机展开讨论，认为应用秘密手段推翻萨达姆政权。随后，政府开始准备“沙漠盾牌”行动（防止伊拉克入侵沙特）和“沙漠风暴”行动（把伊拉克赶出科威特）。整个海湾战争期间，贝克一直在各国斡旋，争取对盟军的支持，皮克林则在联合国确保联合国成员通过安理会的各项制裁及行动决议。老布什政府联手多国部队的行动，不仅为赢得战争胜利发挥了关键作用，更向全世界传达出美建立“世界新秩序”的理念。1991年海湾战争后，老布什总统的支持率创新高，达90%。如今的大学课堂里，教授们常把老布什的这支团队作为国安会和跨部门运作的杰出范例。

（九）克林顿政府时期：国家经济委员会强势崛起。冷战后，美国内对外交政策的全新原则展开激烈讨论。以经济为竞选核心政策的克林顿击败外交经验丰富的老布什成为新总统，说明美国内已形成一致看法：冷战后，人类的关注焦点已转向经济繁荣与增长。

1992年大选期间，一些智库、研究团体和期刊发表文章，认为白宫应仿照国安会模式设立经济委员会，“运作方式应和国安会差不多，即由一批相关部门官员聚集在一起制定和实施政策。”克林顿认为，国安会在新时代也会发生变化，因为经济问题肯定会取代安全问题成为美的核心利益，设立“处理经济事务的国安会”迎合了时代变化，是解决主要矛盾的正确方法。他在宣誓就职的5天后就签署行政命令，设立国家经济委员会。这一重要调整不仅改变了白宫的结构，而且改变了国安会几十年来相对稳定的地位。

国家经济委员会效率奇高，因总统和国安会认可其重要作用，也因该委员会主席罗伯特·鲁宾、伯·卡特和吉恩·斯珀林领导有方。国家经济委员会与国安会机构设置类似。常务副部长级委员会是国家经济委员会决策过程中最重要的一环，负责制定重大决策。卡特和伯杰共同主持的国家安全委员会暨国家经济委员会，就连国务院、国防部和中情局也会派人参加。这些会议充分体现了合作精神，没有人能独自操纵会议进程。在国际事务方面，鲁宾、卡特与国家安全事务助理莱克和副助理伯杰平起平坐。

从国安会团队来看，克林顿任命基辛格前幕僚托尼·莱克任国家安全事务助理，桑迪·伯杰为副助理；过渡团队负责人沃伦·克里斯托弗任国务卿；莱斯·阿斯平任防长；卡特政府的国家安全委员会幕僚玛德琳·奥尔布赖特任美驻联合国大使。总统和莱克决定沿袭老布什政府运转良好的决策机制，这也让国安会机制在创立45年后终于得以制度化。克林顿还给予副总统戈尔极高地位。戈尔明白他须与以国安会为首的外交决策机制搞好关系，于是找总统让长期辅佐他的国家安全顾问利昂·富尔斯兼任国家安全事务副助理和国安会常务副部长级委员会成员。总体而言，克林顿的决策机制运转相当良好。

克林顿新团队面临两件最艰巨复杂的问题，一是处理与俄罗斯的关系。克林顿令密友和经验丰富的俄罗斯专家斯特罗布·塔尔博特处理对俄关系。塔尔博特俄语流利，与多位俄领导人交情匪浅，逐渐建立起自己的跨机构团队，成员包括国务院、财政部、军方以及情报机构官员。塔尔博特对改善美俄关系做出重要贡献，促进两国在广泛领域内开展合作。后来，别的行动也照搬该团队的模式。总统或高级助手指派一名极具影响力的人处理某问题，此人就会建立起自己的团队向国安会报告，有时也直接向国务卿和总统报告，从而加快政府在相关问题上的处理进度。二是中东地区。克林顿政府继续启用老布什政府的中东问题谈判者丹尼斯·罗斯，他熟悉国际事务并曾在国务院参与决策过程。他和克里斯托弗前往中东，重启该地区的沟通渠道，努力推进美以关系。此外，索马里、海地、波斯尼亚、朝鲜以及卢旺达等问题，让克林顿团队在面对各种各样的挑战时不断成长。

在对华政策上，经济政策团队与外交政策团队有分歧。克林顿虽在竞选时对华措辞强硬，但上台伊始并未把中国当头等大事——这可从国安会人员构成看出：负责亚洲事务的主管只有两位，却要处理中、日、韩、南亚等地区的所有问题。1994~1997年出任国安会亚洲事务主管的罗伯特·休廷杰说：“当时，国安会高层中没有一人能理解亚洲的重要性并以全面的战略眼光处理亚洲事务。一方面是政府忽视了亚洲事务的重要性；另方面，总统想让国会，如众议员南希·佩洛西、参议员乔治·米歇尔等牵头负责确立有关中国的议程。克林顿政府首任驻华大使芮效俭等人表示，根本原因是国务院、国会和非政府组织的人权卫士与国家经济委员会、商务部等经济部门之间的分歧：一派想把人权当筹码，另一派则希望推动美中贸易、对华战略和其他方面的关系，不必事事扯上人权，结果导致政府头两年的对华政策混乱无序。

为改善因人权和最惠国待遇等问题迅速恶化的美中关系，1993年3月，国务卿克里斯托弗访华，但结果未尽如人意。莱克为此召集常务副部长级委员会审议对华政策，试图在人权和经济问题之间找到平衡点。1994年初，鲁宾呼吁不要再把贸易与人权挂钩。国安会经过人员变动，反对国务院人权政策的声音也多了起来。同时，商务部也开始研究不给予中国最惠国待遇会有什么后果。中国则大力游说美议员并取得良好效果。5月末，政府召开部长级官员会议讨论最惠国待遇，克林顿也出席了会议。5月26日，克林顿宣布“不再把人权事业与是否延续中国的贸易最惠国地位挂钩”，公开把与人权挂钩的“有原则性接触”政策转变为以广泛利益为基础的“全面接触”。此后，国务院在对华政策上的影响力日渐衰微，“明显变为由国安会掌控”。

克林顿第二任期加大了对非传统威胁的关注。1995年他签署《总统决策指令第39号》，“克林顿政府由此成为历史上首个进行有系统、有组织的反恐行动的政府。”1998年，国安会内设国家反恐协调员职位，由理查德·克拉克担任，他有权与国务卿、防长一起出席部长级会议。但国安会、中情局、联邦调查局、司法部以及其他部门间的政策冲突阻碍了美针对本·拉登的行动进展，尤其是军方不太支持这支跨部门小组的工作。但在克拉克强力领导和克林顿支持下，美成功挫败多起针对美的恐袭阴谋。

（十）小布什第一届政府：机制失衡的国安会。小布什总统第一届政府的决策机制主要由四个人和四对私人关系及工作关系决定，即总统和副总统的关系、总统和国家安全事务助理的关系、副总统和防长的关系、防长和国务卿的关系。

赖斯是决定政府成败的重要人物之一，担任国家安全事务助理期间，她增加了三个副助理职位，分别是史上首位联络事务副助理吉姆·威尔金森、负责战略规划的副助理罗伯特·布莱克威尔、负责经济事务的加里·爱德森。赖斯是小布什最亲密、最忠实的高级外交政策顾问，通常每天要见总统7、8次，和总统相处时间长达4~6个小时。但她并未如外界预测那样充分利用与总统的密切关系进一步发挥国安会的作用，相反，她“希望国安会能像斯考克罗夫特时期那样，低调、各种职能相互协调、执行职能弱、规模更小一点”，更多发挥支持作用。她的学术背景以及在老布什政府的工作经验让其把推广民主制度视为当务之急，其观点在政府内得到广泛赞同。

除总统外，副总统切尼被视为推动整个团队运作、保持团队活力的龙头。他之所以拥有这么大的权力，有几个原因：一是他37岁就成为白宫办公厅主任，在政坛及党内资深权重；二是协助老布什成功处理海湾危机，小布什格外欣赏他；三是与总统都抱有深厚的保守主义观念。在很多人看来，切尼身边的团队“在规模和力量上前所未有的庞大，处理的问题几乎涵盖了每一个方面”，就像“迷你国安会”，他确实也夺取了很多本应该属于国家安全事务助理的特权。

拉姆斯菲尔德精明能干，加上与副总统切尼拥有极其特殊的关系和庞大的关系网，因此他们携手成为这届政府的权力中心是必然的。在布什首个任期内，重要性仅次于他们的是副防长保罗·沃尔福威茨、副总统办公室主任兼副总统国家安全事务助理利比。利比既是副总统高级参谋，也是其安全事务助理，因此在跨部门会议上的发言很有分量。除以上大人物，其余的小卒组成一张错综复杂的人际网，所有人都和副总统办公室保持着紧密的关系。

“9·11”事件后，总统倾向于依赖核心圈子成员——他的“战争内阁”来做决定。该核心圈主要由切尼、鲍威尔、拉姆斯菲尔德和特尼特领导。国安会部长级会议在事件发生后立刻制定出攻打本·拉登位于阿富汗的恐怖分子大本营的计划。11月，布什总统命令防长着手规划伊拉克战争。2002年夏，白宫成立一支名为“行政指导小组”的跨部门任务小组，协调各方的伊拉克战争计划。国安会积极参与到政府向公众宣传的工作中，但却未在制定伊拉克战后政策中处于核心地位，只成立了由赖斯领导的“伊拉克稳定小组”，负责确保国务院、财政部和中情局等部门能充分参与到由国防部主导的决策机制中来。

但总体而言，小布什第一届政府的国安会恰如当时的副国务卿阿米蒂奇所言处于“运转失常”状态，因其在伊拉克战争备战阶段和其他危机处理过程中，“未扮演好部门间裁决者的传统角色”。最主要原因是国防部多次利用自身影响力，导致决策机制存在不公；而强势的副总统，则改变了整个跨部门机制的平衡。

在小布什第二任期的头两年，政府决策机制有所改变：一是2006年初切尼狩猎意外枪击事件令其支持率急转直下，利比因作伪证被迫离任，并牵扯到一大批相关人员离职，如沃尔福威茨转任世行行长等。切尼和拉姆斯菲尔德的支持者阵营受到打击，副总统虽仍是领军人物，但再不是政府内不容挑战的核心权威了。“切尼时代”告一段落。二是布什本人希望发生改变，不仅重组执政团队，还转变成“传统派”分子。赖斯出任国务卿后组建了由罗伯特·佐利克、前美驻北约大使尼古拉斯·伯恩斯等“传统派”组成的新团队，希望借此重建或弥补因伊拉克战争受损的美欧关系。她一面掌权国务院，一面继续影响她在国安会的同事，既提高了其地位，又削弱了国安会势力。国安会与国务院历来的明争暗斗也不复存在。

五、国安会未来发展

决策者们必须明白当今世界的动态。我们正迎来一个不确定的年代，各种各样的琐碎事件交织在一起，组成波澜壮阔的国际关系大局。若以非黑即白的标准划分世界，采取一刀切的简化政策，结果尤其危险。美需要建立起高效的国安会，广泛吸纳人才，为总统提供更丰富多样的选择方案。国安会必须与国家经济委员会以及国际社会紧密合作，如果在维持、处理多层次的国际关系中出现机构失衡的现象，就会造成极大危险。

推动国内外交决策机制适应新环境的发展。平衡外交和安全的关系，是自二战以来美国内外交决策机制的目标之一。国安会和下任总统若要做好这种平衡，就不仅要考虑国务院和国防部的平衡，还要考虑外交、安全、情报、政治、发展、贸易、法律实施、国土安全、全球卫生、全球环境、科学和科技问题以及国际、双边、地区、公共、私人、长期和特别因素的平衡。