推进新型城镇化应明确五大战略任务

文 张占斌

推进新型城镇化应明确五大战略任务

文 张占斌

从世界发展规律来看，城镇化是现代化的必由之路。城镇化与工业化互融共进，构成现代化的两大引擎。这在改革开放以来的中国发展中已得到证明。中共中央、国务院刚刚颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），是今后7年指导我国新型城镇化建设的总纲，内容全面丰富，总结并吸取了国内外城镇化工作的经验教训，指导性强，意义深远。

《规划》阐明推进新型城镇化的原则

改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。从1978年到2013年，城镇化率年均提高1.02个百分点，2013年城镇化率达到53.73%，超过世界平均水平。京津冀、长三角、珠三角三大城市群具备相当实力，中西部地区和东北地区城镇化发展面貌发生很大变化。但同时也要看到，城镇化发展质量不高的问题也日益突出：2亿多进城农民工还没有完全融入城市，没有享受同城市居民完全平等的公共服务和市民权利；土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效、占地过多，资源环境承载力已经减弱；相当一部分城市建设规模和速度超出财力，城市政府债务风险不断积累。这些问题都阻碍着健康城镇化的发展。

《规划》在推进新型城镇化发展上有这样两个重要原则：

第一，推进新型城镇化既要积极、又要稳妥，不搞大跃进。城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。既然是自然历史过程和经济社会发展过程，我们就必须从我国的基本国情出发，重视城镇化的发展规律，使之成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。《规划》没有设计大干快上、一哄而起的硬性指标，而是充分考虑了未来城镇化发展的外部环境和内在条件。随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业布局再调整，传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继；随着我国农业转移人口逐渐减少和人口老龄化程度的提高，老的城镇化发展路子不能再走了，也走不通了。特别是我国改革开放以来的城镇化进程中，人口城镇化的速率明显滞后于土地城镇化和工业化。这就意味着，我国新一轮城镇化，将会进一步消化已经转换用途的土地来实现有限的数量扩张，加大力度提升工业化和城镇化的品质。正如有位领导同志所讲，发展城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实，不要盲目刮风、一哄而上、搞大跃进。这是一个原则。

第二，新型城镇化要以人为本、注重提高质量。以人为本的城镇化，是新型城镇化的本质属性。这在《规划》中有明确的设计。我国一些地方城镇化发展中，不同程度存在着“重物轻人”的现象，由此产生一系列问题。不能把城镇化简单等同于市镇建设，而是要围绕人的城镇化这一核心，努力提高城镇化的质量。《规划》中对以人为本的城镇化有这样几个设计：一是注重提高城镇人口素质和居民生活质量，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序转为市民；二是根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市协同发展；三是着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，注意节约利用土地、水、能源；四是根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

《规划》明确的几项重点任务

新型城镇化发展是一个国家工程，涉及到方方面面，《规划》明确了四大战略任务，即，有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化。

第一个战略任务，有序推进农业转移人口市民化，逐步解决长期进城的农民落户问题。现在城镇常住人口中有2.34亿农民工及其家属，如此大规模的人口处于“两栖”状态，在城乡间“钟摆式”流动，这从国家发展来说，是一个大的问题。这在经济面上影响产业升级和内需潜力的释放，在社会面上影响和谐稳定，在城乡层面上影响“三农”问题的解决。推进农民工市民化，既是民生工程又是发展工程。《规划》阐明推进农业转移人口市民化，要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。《规划》提出，到2020年要让1亿左右有能力、有意愿的农民工及其家属在城镇落户。实现这个目标并不容易，但通过努力是可以做到的。解决1亿人落户，只占届时农民工总量的1/3左右，主要是已经在城镇长期务工经商和举家迁徙人员；落户的重点主要在县城、地级市和部分省会城市；特大城市的人口规模还要严格控制。

第二个战略任务，优化城镇化布局和形态，以城市群为主体形态，促进大中小城市协调发展。《规划》阐明，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，构建“两横三纵”城镇化发展战略格局。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。《规划》对中西部地区的新型城镇化有重点要求，总的方向是通过大中小城市和小城镇协调发展，努力再接纳1亿左右的人口。国家已确定在中西部地区建设一批重点开发区，要有序推进这些区域的城镇化建设，注重在民族地区、沿边地区培育一些区域性中心城市。发展中小城市、小城镇是改善我国城镇结构的主攻方向，有利于降低人口转移成本、优化生产力布局，有利于减轻大城市的压力、缓解城市发展

与资源环境的矛盾。

第三个战略任务，提高城市可持续发展能力，增强公共服务和资源环境对人口的承载能力。《规划》阐明，加快转变城市发展方式，有效预防和治理“城市病”。加快产业转型升级，强化城市产业支撑，营造良好创业环境，增强城市经济活力和竞争力。优化城市空间结构和管理格局，完善基础设施和公共服务设施，增强对人口集聚和服务的支撑能力。提高城市规划科学性，健全规划管理体制机制，提高城市规划管理水平和建筑质量。推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设，全面提升城市内在品质。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会治理水平。《规划》使城市发展、管理有了明确指南，使可持续发展建设得到落实。

第四个战略任务，推动城乡发展一体化，让广大农民平等分享现代化成果。《规划》阐明，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。完善城乡发展一体化体制机制，加快消除城乡二元结构的体制机制障碍。城乡一体化不是城乡同样化。城镇化并不自然导致城乡一体化，如何在城镇化的进程中使传统的城乡二元格局的利益分配由失衡走向平衡，实现国民利益分配均等化和无歧视，这需要更好地发挥政府的作用。《规划》对牢牢守住18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全作出安排。今后一个时期，随着人口增加和城镇化发展，粮食需求还将刚性增长，保障粮食安全的任务十分艰巨。《规划》要求，要解决土地城镇化快于人口城镇化、耕地占补平衡存在的问题，这样设计有利于确保国家粮食安全。

（本文转载自中国共产党新闻网，作者系国家行政学院经济学部主任兼新型城镇化研究中心主任）