新时期广东农村党组织的创新实践与经验

2014-08-15吴娴

党史文苑 2014年4期

吴娴

（中共广东省委党校广东广州 510053）

一、新时期广东农村党建的实践创新

十一届三中全会以后，农村经济体制改革拉开了中国改革的序幕，8亿中国农民充当了改革的先锋。这场以家庭联产承包责任制为主的改革，使得“三级所有，队为基础”的管理体制自然解体，农村党组织也随之进行了调整改革。党结合我国自身实践不断探索党建的发展道路，摸着石头过河，在总结经验教训中不断成熟自己，农村党组织建设不断拓展和深化，积累了许多新经验、新做法，进一步提高了农村党组织的吸引力、凝聚力和战斗力。特别是作为改革开放试验区、先行区、排头兵的广东，以其敢为人先的精神，不断解放思想，开拓创新，与时俱进，在全国创造了许多“第一”的新鲜实践。

（一）广东农村基层民主的创新实践。对当前中国公民政治参与的基本状况的了解和把握，是认识党内民主的基本前提。因此，笔者以“四个民主”为分析对象，来展示改革开放以来广东农村基层民主的发展状况。

1.民主选举：从政治象征走向自主参与。民主选举是推进农村民主的前提，民主选举中的“民主”直接决定了农村基层民主政治建设的质量。已完成的四届村民委员会的选举工作情况体现了广东各地已普遍建立了民主选举的村民自治机制，绝大多数地方都能按照选举程序严格操作，体现了民主选举的六大基本精神，公开、公正、公平的选举逐渐受到了村民的支持，民主选举也完成了从政治象征到自主参与的完美蜕变。自2002年始，广东农村民主选举出现了四个方面的变化：普遍实行了“两推一选”和“二选联动”；实行有正式候选人和无正式候选人选举相结合；提倡候选人发表治村演说；从第三届村委会换届选举起，借鉴国际经验，在国内率先推行选举观察员制度，规范选举程序，提高选举质量。［1］广东省率先实行村委会换届选举观察员制度，在第三届村委会换届选举中，全省针对2100个村的选举共派出2785名各级选举观察员观察选举。这一制度将选举置于阳光下，保证了选举的公开、公正、公平，提高了选举的成功率，成为广东村委会换届选举的一大亮点。

2.民主决策：从少数人说了算到多元主体互动。在民主决策上，主要体现在从少数人说了算到多数人共同决策。在农村管理区，广大农村的村务决策主要是干部和党支部几个人的事情，甚至镇政府代为决策，包办代替的情况也十分普遍。基于此，广东在全国《村民委员会组织法》制定的基础上，出台了《广东省村务管理办法（试行）》，并制定了相应的具体规定。在实践中，广东农村逐渐建立了以村民为决策主体的民主决策体制，其主要是通过村民会议、村民代表会议、村民议政小组等形式决定村级重要事务，其中村民会议是农村最高决策机关。此后，随着多元化决策主体的形成，广东农村逐渐建立了一套以村党支部、村委会作为决策方案提出者，以村民参政议政小组或农民经济合作代表作为决策外围，以村民会议或村民代表会议作为决策中枢的民主决策体系从而奠定了农村公共事务民主决策和科学决策的基础。值得一提的是，潮安县以龙湖镇和江东镇为试点，试行“三权分离”：村干部“话事”，村民代表“理事”，村务监督小组“监事”，来解决农村突出问题和促进村务民主运作。［2］p452014年，兴宁市新陂镇开始试行乡镇党代年会制度，将党代会变为一年一次，并率先推行了党代表询问制，通过会前谋划集思广益，会中询问加强监督，会后跟踪确保落实三个步骤加强党内监督，促进党内民主决策，实现了决策的公开透明，做到“件件有回复，项项有落实，事事有回音”。

3.民主管理：从行政强制转向协商合作。随着村民自治的实施，广东各地的农村工作突出强调了村民民主管理的主体作用，由过去的单一的党政组织管理主体逐渐转变为多样化的管理者，出现了包括村民、党支部、村委会、村民小组以及各种农民合作组织在内的管理主体，管理权由集权模式转向分权模式。从民主管理的方式看，广东大多数农村通过实行村务公开、财务管理民主化、对村委会实行民主评议、科学现代化管理手段等形式来实现民主管理。自1998年全国普遍实行村务公开至今，很多地方仍走形式主义，并没有真正发挥村务公开的作用。为更好地推进阳光村务，保证村民的知情权、监督权，广东广大农村地区不断进行了实践，从传统的公开栏到互联网、局域网、远程教育站点等现代信息电子党务再到微博问政，“三务”公开载体不断创新，使得“三务”公开更简便高效。

4.民主监督：从纸上权利变为实际行动。广东农村民主监督的发展主要体现在三个方面：一是村务公开的常态化，包括传统公开栏、村务公开日、电子党务等形式，直接监督村民自治管理组织干部的管理行为。二是村民民主理财小组的积极作为，其中财务审计与账目清理活动是村民对村委会实行民主监督的有效形式。从《广东省村务管理办法（试行）》中的相关规定，特别是从广东各地农村2002年上半年的村委会换届选举观察中可见，村民民主理财小组在农村财务监督方面具有理论和现实的重要地位。三是工作过失追究制度和村民罢免权的切实行使。这是广东省对村干部实行民主监督的有效措施，是对干部不良行为的有效约束和制约，对农村基层的强基固本起了促进作用。根据粤人大代表小组2000年11月对广州、东莞、惠州三市落实村民自治相关法律情况执法检查的报告，在实行村民自治以后一年多的时间，三个地方经过村民民主监督，查出有贪污行为的农村主要干部共有5人，其中包括村委会主任和村党支部书记兼村委会主任。［3］

（二）严把干部队伍入关口,增强干部办事能力,做好干部管理。“基础不牢，地动山摇。”领导干部是农村工作的骨干力量。农村干部队伍建设的状况如何，直接关系到党的执政基础和农村的发展稳定。改革开放以来，我们党的干部制度改革，经历了干部选拔标准的不断丰富和完善、干部选拔程序的规范化、干部选拔方式的不断创新等。在理论上，1980年邓小平首次提出要“实现干部的革命化、年轻化、知识化、专业化，是革命和建设的战略需要”［4］p114,此后也反复提到干部“四化”和德才兼备原则，成为了今后一个时期的首要任务。在建党75周年座谈会上，江泽民进一步强调了要努力建设高素质的干部队伍，并总结了5条干部队伍的素质要求［5］p111，这是对干部“四化”和德才兼备原则的进一步深化和丰富。此后，更围绕建设新农村开展领导班子建设，不断创新选人用人方法。

广东农村干部队伍建设同样也经历了以上发展历程。不同的是在这个过程中发展了具有广东特色的创新实践。特别是广东“固本强基”工程、各级干部挂钩下一级的一环扣一环的“十百千万”干部下基层驻农村和1000名优秀年轻干部驻村活动的开展，及省每年安排1.67亿元对贫困村“两委”自身建设和活动开展的资助，强化了干部队伍建设，干部的执政能力进一步增强。

在干部队伍的选拔上，拓宽选人用人渠道，创新选人用人方法。2008年起在全国范围启动的大学生村官计划已成为我国新的历史时期重要的选才、育才工程。2012年，珠海市委创新实施“订单式”［7］p20培养大学生村官，以提高服务基层、服务群众的能力为根本，来强化培训的针对性和实效性，为镇村储备人才，实现干部年轻化。兴宁市采用“三个一”［8］p30培养选拔任用干部，通过“两推两选”方法和“公推比选”方式分别选拔市、村范围的干部，并将其列为重点培育对象，对得民心、能力强的后备干部予以优先选拔。干部队伍选拔逐渐摒弃了任人唯亲的官僚恶习，真正做到“不让在基层一线做出成绩的干部吃亏，不让踏实做事的老实人吃亏”。

在干部队伍的教育上，广东不断创新培训学习机制，丰富学习内容。从集中授课到实地观摩再到远程教育，从党风廉政建设到创新群众工作再到城乡统筹发展和农业现代化，无不致力于农村基层干部的整体素质和能力的提升。2002年，来自全省各地的百余镇官村官在省委党校进行为期十天的培训“充电”，通过此次示范班带动全省农村基层干部的培训，旨在使基层干部培训常态化。党的十八大的胜利召开，在全省迅速掀起了学报告、学党章的“双学”活动高潮，推动了村干部更新思想观念、增强民主意识、提升能力素质。

在干部队伍的管理上，针对目前存在的干好干坏一个样、干部责任感和责任意识淡薄、工作热情消退的现象，广东各级积极创新村级干部管理制度，形成了党委负总责、“一把手”亲自抓，齐抓共管、上下联动的基层党建工作新格局。遂溪县推行“双述双评双考”制度，形成了一种融导向、激励、约束、监督于一体的村级干部考核管理激励新机制，打造出农村基层组织建设工作新品牌。［9］p3222013年3月广东“书记项目”的党建品牌的创建,是“一把手”带头抓党建新格局的进一步实践和成熟的标志。

（三）广东农村党员队伍建设。截至2007年，广东省共有17.6万个基层党组织、373.7多万名党员。其中，乡镇党委1180个，党支部1.9万多个，农村党员98.3万名,占全省党员的26%。［10］近100万的农村党员队伍能否充当农村经济社会的骨干力量、社会主义新农村建设的排头兵，关键要看其能否发挥先进性、发挥先锋模范作用。改革开放35年的广东农村，在加强党员队伍建设方面主要经历了以下几个方面的努力。

1.严把“入口”，畅通“出口”，确保党员质量。发展党员是加强党员队伍建设的首要环节。广东农村党员的发展严格遵循“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，重点在生产和工作一线，高知识群众和青年中发展党员，不断优化党员队伍结构。截至2011年，广东省在校大学生党员占在校大学生总数的11.52%，大学生群体已经成为广东省新增党员的重要来源。［11］其次是要疏通出口，对不履行党员义务、不符合党员条件的变质党员，经教育而无转变的，按照党章及相关程序及时进行处理，确保党员的高质量。

2.抓农村党员教育内容的全面性和教育方式的多样性。十二大以后，党更加重视党员的思想教育和理论武装，党员教育内容不断创新，党员素质不断提高。具体来讲，广东对农村党员的教育内容主要包括党性教育、思想理论教育、党的路线方针政策、创新思维能力教育、民主法治教育和科学文化教育等几个方面。此外，还必须注意教育的形式以提高教育的有效性。从党员自我教育意识的培养、到党校培训的设立再到实地考察，从教育常态化机制到经常性教育、定期教育和集中性教育的有机结合，无不体现出教育方式的创新及带来的高效教育。在2009年全国党员教育培训的大背景下，广东省各地纷纷实施党员教育。同年，南雄市黄坑镇围绕“党员受教育，人民群众得实惠”的目标，激励无职党员忙起来、流动党员联起来、困难党员暖起来、优秀党员强起来、落后党员动起来，大大提高了党员的素质。［12］

3.抓好管理，加强服务，切实消除党员边缘化。广东省村党组织在切实贯彻中央教育、管理、监督、服务一体化机制的同时，积极探索党员管理机制。着力于调动无职党员参与村级事务、带头发展经济的积极性，加强党员的分类管理，完善无职党员设岗定责工作，完善党员联系村务和联系群众工作责任制，完善党员承诺制；着眼于发挥好流动党员的先锋作用，在党员外出集中地建立流动党员独立或联合党组织，切实加强流动党员管理。此外，加强了对党员的服务，建立了定期沟通制度，建立健全党内激励、关怀、帮扶机制。

2010年，“创先争优”活动在全国党的基层党组织和党员中广泛开展，作为党的十七大在关于党的建设的部署中学习科学发展观活动的继续，创先争优活动在加强基层党建、激励和调动广大党员积极性和创造性方面发挥了重要作用,号召党员要争当优秀党员，努力做到“五带头”。梅州市平远县结合创先争优活动，开展以“党组织推荐、党性作担保、农信社核发、财政贴息奖励”为主要形式的“红色信贷”项目——党员创业信誉贷款，提升了山区农村党员的“双带”能力，发挥了党员先锋模范作用。［9］p293此外，还推行农村流动党员管理“2+4”模式［13］p47，有效地解决了流动党员管理难的问题，基层党员边缘化的问题。

（四）扩大广东村党组织覆盖面，夯实农村党组织。市场经济化进程的加快带来了经济结构多元化、组织形式多样化，新经济组织也日益增多。特别是作为改革开放先行区的广东，其面临的新情况、新问题促使其创新党组织设置形式，取得了一系列成效。一是在农业产业链上单独建立党组织。即在农业生产、加工、营销等环节建立党组织，或建在农业龙头企业、专业协会、生产基地上，针对党员人数多且稳定的情况可以设立党支部，党员人数少且流动快的可以设立联合党支部或独立党小组。二是在生产或待业集中区域联合组建党组织。即在生产或产业集中区域构建以村党组织为主体、产业党支部为骨干、专业党小组为基础的新型组织体系。三是在农村劳务输出汇集地，外出打工相对集中区域建立流动党员党组织，加强对流动党员的管理。

广东南雄邓坊镇积极探索“支部+合作社”模式，形成以合作社为基础，党员带头的新局面，结合扶贫“双到”工作，带动贫困户走上致富路，并鼓励有志青年向党组织靠拢，促进了农业结构调整升级，带动了当地农民增收致富，有效提高了农村党组织覆盖面。此外，广东“十百千万”干部驻基层活动的开展，促使乐昌市梅花村建立了以村党支部为领导的“龙头企业+基地+农户”模式。

（五）创新服务群众新机制，服务群众零距离。改革开放以来，广东村党组织积极探索服务群众新机制，特别是2003年以来实施的省范围的“十项民心工程”，致力于解决困难地区、困难群众的突出问题，改善民生；引导各级基层党组织在落实民生实事过程中，密切党群关系，做好服务群众、凝聚民心的工作。积极探索了维护群众利益的新措施新办法，如群体性事件处置办法、社会矛盾纠纷排查调处工作办法、处理信访突出问题和群体性事件联席会议制度、信访督察专员制度，以及征地补偿款最低标准、征地补偿款直接拨付到农民、征地补偿款折资入股和被征地农民参加社会养老保险等制度，努力构建纠正不正之风、解决民生问题的长效机制，从而把党的群众工作落到实处。

徐闻县采取“一帮N”方式，动员100多个机关单位蹲点解决村庄饮水难问题，仅两个月就解决了饮水难题；河源市在大往村开展安居工程示范点建设活动，两年内就拆掉破旧老屋，兴建一座座钢混结构的新居。［2］p8英德市英红镇通过“三贴近”搭建党代表联系群众新平台。设立了“党代表之家”“党代表工作服务站”，既贴近了基层又方便了偏远地区党员群众心声的表达，拉近了党群关系；开展干部走出大楼、走到基层、走进群众“三走”活动，通过“一月一走访”“一墟日一接待”和“一季度一调研”等方式，贴近现场纾民困。［13］p45

二、新时期广东农村党建的显著成效

通过以上大篇幅的叙述，大致梳理出了改革开放以来广东农村基层党组织作为全国排头兵的创新实践。以下是作者提炼的这一时期农村基层党组织的创新实践的显著成效。

（一）逐步形成了阳光下的权力，促进了基层民主，密切了干群关系。广东致力于探索阳光下的权力的实现路径，不断完善创新干部选拔任用制度，由过去的委任制到等额选举，由差额选举再到公开竞选、两推一选、公推直选；在民主管理上由过去的对村事务的单一党政组织管理主体转变为多样化的管理者，逐步规范管理程序；在民主监督上，通过推行阳光村务，创新三务公开的载体，成立监督小组和建立健全工作过失追究制度和村民罢免制度等来实现阳光权利，促进基层民主。阳光权力的运行不仅有效地转变了干部作风，而且提供了一个公开透明的环境让群众重新认识党员干部，改善了干群关系，使现阶段尖锐的干群水火关系逐步向油水关系，乃至鱼水关系转变。

（二）探索了“一把手”带头抓基层党建的新格局。广东各级积极创新村级干部管理制度，特别是固本强基工程的实施，建立了工程领导和工作责任制，省、市、县、镇四级都建立领导干部联系点制度，并将其成效纳入各级党组织及其负责人年度考核和任免考察重要内容，形成了党委负总责、“一把手”亲自抓，齐抓共管、上下联动的基层党建工作新格局，带动了廉政好风气，转变了干部作风，为全省各地乃至全国提供了好模范。

（三）探索了构建城乡统筹的基层党组织建设的新格局。固本强基工程、干部驻基层、城乡统筹的流动党员管理制度等创新实践，不同程度地体现了统筹城乡发展、协调区域发展的概念，为探索构建城乡统筹的基层党组织建设新格局作出了贡献。广州市海珠区建立的统筹城乡基层党建的五大机制，即创新组织保障机制，破解了“组织如何建”问题；创新党员动态管理机制，破解了“党员如何管”问题；创新基层党组织互帮互助机制，破解了“组织如何统筹发展”问题；创新党内激励关怀帮扶机制，破解了“组织如何关爱党员”问题；创新党员联系服务群众工作机制，破解了“党员如何发挥作用”问题。这些机制的创新，为探索城乡统筹的格局奠定了基础。

（四）夯实了农村基层党组织建设。经过改革开放30多年的发展，特别是固本强基工程、十万干部驻基层和1000名优秀年轻干部驻村的实施，民主政治逐步实现、党组织功能逐步健全，农村基层党组织建设不断完善，覆盖面不断扩大，领导班子不断优化，干部队伍素质不断提高，民主管理、依法办事、带头致富能力显著增强。目前，广东全省已有77%的乡镇党委基本达到“五个好”乡镇党委建设目标要求，60%的村党组织基本达到“五个好”村党组织建设目标要求，党在农村的基础进一步巩固。［6］p50

（五）健全了农村基层党组织的服务职能，逐步实现了执政党政治功能的回归。随着农村党组织的健全和加强，基层党组织逐步转变了其基本职能，由权力的施发者到人民的公仆，其政治功能［14］和服务功能逐步得到发挥和健全。政治功能的实现也一改运用权力来实现的方式，而变成更多地通过依法办事的方式、民主的方式，为人民提供多样化服务的途径来实现。逐步从制度建设上使党组织的职能由社会管理向代表民意转变，由行政领导向政治领导转变，由带领群众向服务群众转变。［14］这实际上是一个还权的过程，把本来属于人民的权利归还给人民，也是执政党政治功能回归的需要。

三、新时期广东农村党组织创新实践的经验启示

（一）推进农村基层党建，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。改革开放30多年来的农村基层党组织建设本质上是一种既突破前人又突破陈规的过程，是一种创造性活动，因此必须根据时势变化实事求是办事，敢于大胆地回答前人没有回答的问题、得出前人没有得出的结论、总结出前人没有总结出的经验、发现前人没有发现的规律。要做到这一点，就必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进。广东毗临港澳的地理位置成就了其敢为人先、敢闯敢冒的精神，这是广东获得改革开放先机和取得改革开放辉煌成果的重要原因。因此，我们应继续坚持解放思想、实事求是、与时俱进，围绕各地农村的实际情况实事求是地发挥党组织的领导作用和服务作用，创造更加和谐、民主、文明的农村。［15］

此外，实事求是的思想路线也要求农村党建工作要围绕农民的中心工作展开，要想基层农民所想，急农民所急，把工作重心转移到示范引导、提供服务上来，促使广大农民自觉适应市场经济的发展要求，成为市场的主体。要根据农村的差异性，调动干部、党员的先锋示范作用，培育一批带民致富的领头羊，促进农民经济发展，全面推进农村五位一体的协调发展。

（二）提升农村基层党组织的战斗力，要重点实现干部队伍的选优配强，发挥党员队伍的领头羊作用。随着城市化的发展，农村中的能人、年轻人都转移到城市，给农村党组织自身建设带来两个问题：一是干部队伍素质跟不上时代的发展，主要表现在老龄化、文化知识欠缺等；二是农村党员队伍老龄化。［14］

“打铁还需自身硬。”农村基层党组织作为党在农村的全部工作，要发挥其领导作用还必须不断加强自身的建设。一方面，要优化干部选拔机制，全面推行“两推一选”“公推直选”，把有致富本领、愿意帮助群众致富，又热心公益事业，为民办实事、办好事的优秀分子充实加强至村级班子当中，重点要选优配强村党支部书记。另一方面，要创新载体锻炼干部党性，提高干部队伍的知识素养和能力，尤其是“一把手”在关键时刻的决断作用，强有力的领导班子有利于促进农村经济发展和党的建设良性互动，为实现农村全面协调可持续发展提供人才保障。

广东农村的创新实践提供了一个观察和理解中国农村发展的范本。近年来实施的大学生村官计划、珠海市委实施的“订单式”培养大学生村官、肇庆广宁县的“东亮式”党员创业雁阵、梅州市的“三带富”活动，都为农村党组织注入了新鲜的活力，提升了干部队伍的自身修养，有效地解决了农村人才匮乏的困境。

（三）推进农村基层党组织建设，必须坚持政治功能和服务功能建设，“两手抓、两手都要硬”。领导的阶级和政党，要实现自己对于被领导者的领导，必须具备两个条件：一、率领被领导者向着共同敌人作斗争并取得胜利；二、不伤害被领导者利益并给予其物质和政治教育。［16］p1273这是毛泽东关于领导者和被领导者的关系的论述，其中也道出了政治功能和服务功能的关系。作为执政党的基层组织的两个主要功能，政治功能在农村社会中充当增强党的政治凝聚力和战斗力的工具，其作用的发挥应更多通过发挥服务功能，而不是以权力的方式来完成。“金杯银杯不如老百姓的口碑。”从改革开放以来农村党组织的党建工作可见，农村基层党组织在群众中的口碑如何，主要取决于为农民群众办实事、办好事的实效，即服务群众、密切广大群众的能力。因此，农村基层党组织要坚持问政于民、问需于民、问计于民，及时体察群众的疾苦，读懂群众的诉求，让广大农民群众从中得到看得见、摸得着的实惠和利益，以更加到位、扎实、有效的服务来满足人民群众日益增长的物质文化需求。

流动党员定期沟通制、党内关怀、帮扶制度及在专业合作社建立党支部等实践充分证明，要更好地发挥农村党组织的功能和作用，必须坚持政治功能和服务功能“两手抓、两手都要硬”，将服务功能显于台前、使政治功能隐于幕后，通过发挥服务功能来实现农村基层党组织应有的政治功能。［14］

（四）从制度规范抓起，实现农村党建常态化、制度化、规范化。党的基层党组织建设是一项长期的战略任务，是一个不断实践、不断完善、不断提高的过程。农村基层党组织建设也是同样，只有常抓不懈，才能把村党组织提高到一个新的水平。

实现农村党建常态化，立足于经常性工作，一方面需要从实际出发，制定加强村党组织建设的长期规划和短期目标。在长期规划的指导下，抓好阶段性任务，各个击破，从而推动整个村级党建；另一方面，亟需健全制度，规范党组织工作。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性，关系到党和国家是否改变颜色。改革开放30多年来，正是因为伴随着制度的建立、健全和完善，基层党组织建设才少走了许多弯路，基层党建理论和实践不断向制度化、规范化轨道迈进，农村也更加和谐、文明、富强。

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［7］广东党建［N］.2013—04—28.

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［11］广东新闻网.2011—07.

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