以县域城镇化为重点让农民工就地市民化

杨柳

经济学博士、博士后，四川省社会科学院金融与财贸经济研究所副所长、研究员，四川省有突出贡献的优秀专家。主要研究方向：区域经济、产业经济、文化产业。

城镇化是我国经济发展的长期战略方向和攻关要点。我国城镇化进程中的问题是受到城乡失衡的现实所影响的，城市的公共服务供给不足，不仅难以维持农业人口的转化，同时加剧了农村社会网络的崩溃。因此，城镇化工作应转向县域的城镇化，而这也是城镇化工作的重点和难点所在。解决的关键需要在县域实施就地市民化，包括县域文化符号化、本土产业根植化、传统农业现代化、流转土地效率化等一系列措施。

城镇化进程问题的核心

在于城乡失衡

2012年我国城镇化率达52.27%，宣告我国城镇化进程迈入一个新的阶段，并预示着城镇化工作的进行将继续作为扩大内需方针之下我国社会经济发展的重要推动力量。然而，随着这项工作的推动，担负着统筹城乡使命的城镇化进程受到了城乡失衡的阻碍，并构成了当前城镇化进程中的核心问题。如果城乡不是失衡的，农业人口向城市的涌动和转化就无从谈起，但如果城乡是失衡的，那么，必然在农业人口流动给城市带来压力和给农村带来空虚的过程中，表现出一系列现象：

城市病困扰并加剧蔓延。交通拥堵、空气污染等典型城市病症已不再是大城市的专利，这一现象已逐渐开始向二三线城市扩散。城镇化带来了相对更加充足的劳动力，满足了城市扩张和城乡互动的劳动力要素需求，也向城镇的交通、医疗、教育、文化等公共服务供给能力提出严峻挑战。在产业集聚形成规模经济的同时，也伴随着城市人口急剧增加所带来的规模化经济，如治安压力、环境污染、交通拥堵、失业增加等，雾霾天气、择校费用、打车困难、“周末夫妻”等皆是例证。

农村人口持续流动难以为继。一方面，城市病的存在以及部分地区现行的外来人口歧视待遇，事实上削弱甚至抵消了由收入差距而引致的迁入动机，使得农村人口难以真正地获得市民身份并实质性地转化为城镇人口，而不断地在迁入与迁出中徘徊和摇摆。另一方面，农村人口因教育文化背景以及住房条件等差异，在城镇中获得的可支配收入普遍比城镇人口更低，寻求的岗位种类和晋升渠道也不如城镇人口理想，两极分化的情形没有本质改变，要么“拿城市的工资回老家去消费”，要么在“城中村”甚至贫民窟中艰难蜗居。这不仅不利于城市建设的升级改造，也会在特殊时间形成脉冲性需求，从而造成社会资源供给压力，如春运时期的民工潮。

农村原有社会网络土崩瓦解。不同于城镇居民子女与父母分居，农民进城所形成的分居通常是为了增强家庭的收入能力，而非具有了完整职能从父母家庭中独立出来。这种家庭的分离更像是一种分裂。城乡之间，不仅有夫妻分居，更有老无所养、幼无所依的留守老人和儿童。在城市中，商品房取代房屋继承和现代企业内部的私密性，破坏了原有乡村社会中普遍存在的社会网络体系；在农村，家庭成员的异地分居则疏远了亲子关系，增加了家庭内部的沟通成本，也为分居者自身带来额外的负担，既无法回到家乡，又难以融入城镇，从而陷入了社会关系的孤立状态。

城镇化工作的重难点

在于县域城镇化

当前城镇化进程中，由于农村生活条件差、收入水平低推动农民非农就业；城市工业、服务业发展，创造就业机会拉动农民进城务工。推力大于拉力产生城市平民窟，拉力大于推力产生民工荒，此消彼长。在城镇化率数据增长的同时，如何令城镇化质与量并驾齐驱而不构成短板，已经成为不可忽视的问题。另一方面，城镇化进程中，城市提高和改善公共服务供给的能力不断受到考验，城市建设在政府财政预算约束下的可持续性也存在风险。而县域城镇化在当前情况下已然成为城镇化进程的重点与难点所在。

县域城镇化是当前城镇化工作的重点。首先，城镇化率较高的地区已形成既有的城市形态，如街道分布、房屋密度等。到2030年，城镇化率将达70%，全国应有3亿农村人口转移到城市，这会给现有大城市造成难以承受的压力。相比之下，欠发达县域地区的城镇化显然更加具有边际效率。而且，县域城镇化在某种意义上几乎是重新打造一个城市，能够突破旧有的城市形态，形成崭新的特色城市文化，避免城市的重复建设和产业扎堆发展带来的产能过剩。其次，转向县域城镇化不仅能够促进发达城市的产业升级过程，也能通过承接产业转移促进自身的发展。另外，县域城镇化能够减轻发达城市的城市病问题，通过人口的回流降低城市失业，同时修复原有的社会关系和扶植本地产业，并提高县域社会治理水平。

县域城镇化是当前城镇化工作的难点。当前，县域地区普遍存在产业结构不合理，农业比重较高且缺乏现代农业的生产技术和组织形式。落后的生产力鼓励了地方发展的冲动，加之资金供给和人力资源方面的问题，难以扶植本地产业，县域政府普遍依赖招商引资等方式促进本地城镇化。一方面造成国土、水电、矿产等资源的贱价出让和潜在的税收损失，另一方面形成了环境与生态等方面的风险，同时还面临着同质化建设而丧失本地特色的隐患。县域城镇化怎样与大城市一样，形成内生性增长的萌芽，是当前工作的困难所在。

提高县域城镇化水平的关键

在于就地市民化

进入城市的农业人口得到了高于农村的待遇，但难以获得市民的身份；驻留农村的农业人口难以提高待遇，但保持村民的身份。城镇化质量的提升，要求既要有市民的身份又要有市民的待遇。对于当前城乡失衡的现实，不能继续寄希望于农村向大城市“输出”市民，而要在县域内对农业人口就地市民化。为此提出以下政策建议：

县域文化符号化。利用县域本土独特的文化资源，诸如民间风俗、人文景观、传统技艺等，形成差别化特色优势，作为县域符号保护和推广，打造县域名片，创造县域品牌，不仅能够增强县域外部的知名度，也能加深居民内部的认同感，同时避免千篇一律的同质化建设和现代市场经济对传统文化造成的破坏和泯灭，走出一条集约、智能、绿色、低碳新型城镇化道路。

本土产业根植化。扶植本土产业，培养本土雇主，降低外来企业对于政策优惠投机风险，增强本地企业继续发展壮大的信心。对内外企业一视同仁，“既要芯片，又要薯片”，只要是适销对路的现代企业，就是好企业。实施公平的市场竞争原则，优胜劣汰，盘活本地经济，保证存量做优；积极支持本地企业扩大经营规模，开发新型先进产品，提升扶植力度以消除歧视性待遇差别，增进地方创新，鼓励增量做大。通过本土产业的根植，吸引外出人口的回流，提升本地人口的待遇，改变靠输血的历史，形成自身造血功能，迈向内生性增长的轨道，再造一个新的产业城市。

传统农业现代化。据统计，我国每年撂荒土地约7000个行政村，其粮食产量相当于中国进口粮食的总和。县域城镇化不是全面工业化，而是在保证粮食安全基础上的城镇化。土地红线只是容器，装进粮食不仅要引进先进的生产技术，也要采用先进的组织方式，更要武装先进的经营理念。加大投资力度，大力发展立体农业、高效农业、规模农业，迅速推动农业生产方式、运输条件、销售渠道的升级和改善，提升农业收入。也应注意到，就农业谈农业无法解决农业的根本问题，应结合当地的风土人情及城市居民的乡村情结和消费偏好，灵活开展观光农业、CSA（社区支持农业）等新型农业模式，充分利用农闲期间的空置劳动力，提高居民收入并加速第三产业的崛起。

流转土地效率化。科学制定规划，集约节约利用土地，切实保证流转土地的大部分收益回归农民。同时要有效处置撂荒土地，在保障农民自身合法利益的前提下，对已不作为单纯农业生产所需的撂荒土地进行有效的开发利用，建立城乡合作养老新模式，为城市人口提供特别的人性化乡村体验，利用城市离退休人员无机会成本的劳动力资源，生产绿色安全的农业产品，促进城乡双向流动。一方面利用这种独特服务改变农业人口的收入结构，另一方面增进城市与农村之间的良性互动，实现城乡双赢。