农村公共产品供给中农民意愿与政府偏好的整合

王海娟+莎日娜

摘要：农村公共产品对于提高农民生活水平，满足基本生产需要，进而维护农民自身政治权利具有至关重要的作用。为了在新形势下更好地提供农村公共产品，分析了农村公共产品供给现状及农民的心理预期，剖析了政府提供的农村公共产品的必要性以及农民意愿与政府供给的结合点。

关键词：农村公共产品；政府偏好；农民意愿

中图分类号： F323文献标志码： A文章编号：1002-1302（2014）06-0478-02

收稿日期：2013-09-27

基金项目：国家社会科学基金（编号：12XGL016）；内蒙古师范大学科研基金（编号：KYRW1108）。

作者简介：王海娟（1979—），女，内蒙古赤峰人，硕士，讲师，主要从事公共管理、食品危机管理研究。Tel：（0471）7381035；E-mail：amwhj_416@163.com。农业是我国的基础，农民占全国人口的70%，做好农业、农村和农民工作事关城乡统筹发展、社会稳定及小康社会建设。当前制约农村经济发展及农民收入提高的关键因素之一是公共产品的供给，但有些地区公共产品提供滞后或有偏差，有些地区虽然农村公共产品提供的总量不少，但不是农民需要的，既浪费了财政资金，又打破了公共产品的供需平衡。所以，本文从农民需求角度探寻公共产品供给不足的原因，指出在当前的财力状况下，政府解决农村公共产品供给的策略。

1农村公共产品供给现状

美国经济学家保罗·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中指出：纯粹的公共产品是指这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该产品或劳务消费的减少[1]。农村公共产品是指具有非排他性、非竞争性及效用不可分割性的满足农民需要的产品。关于农村公共产品的分类，本文参照廖小东等在“西部民族地区农村公共产品需求研究”中的研究成果，将农村公共产品分为3类：（1）民主管理类，如：村务公开、村民自治；（2）生活类，如：交通、通讯、用水、教育、医疗卫生、社会保障、文化与体育设施、治安问题、环境保护、村庄规划、民族风俗、宗教；（3）生产类，如农田水利设施、农业机械、农技指导与推广。按照农村公共产品的分类方法，依据中国统计年鉴数据，通过横向（城乡）、纵向（年度）数据对比，显示政府在农村公共产品的供给中缺位现象严重，不仅供给总量明显不足，而且城乡之间供给不均衡。

1.1生产类公共产品提供缺口较大

我国对农业的财政支出虽然从2000年的1.231 5×1011元增加到2010年的8.579 7×1011元，但占国家财政总支出的比例一直在7.1%～9.5%徘徊，支出总额一直偏低，致使农田水利设施老化退化失修严重；在1.217 3×108 hm2的耕地中，有效灌溉面积仅6.168 2×107 hm2；大型农机具少，小型农机具多，以2011年农村居民家庭平均每百户拥有量为例，大中型拖拉机3.98台，小型和手扶拖拉机19.85台[2]。

1.2生活类公共产品供给欠缺

过去农村教育经费投入严重不足，平均教育经费仅为城市的60%左右[3]。文化设施的城乡差距也不断拉大，城市互联网宽带接入用户从2010年的9 963.5万户增加到2011年的11 6914万户，农村仅从2 475.7万户增加到3 308.8万户。医疗方面，2011年城市每1 000人口卫生技术人员7.9人，农村3.2人；城市每1 000人口医疗卫生机构床位数6.2张，农村2.8张[4]，农村“看病难、看病贵”现象依然严峻。交通方面，农村道路维护、通路里程等很难满足农民需要。环境保护方面，农村脏、乱、差现象依然存在。

1.3农村民主建设不完善

当前，农村民主政治建设存在的最大问题是农民参与政事的积极性不高，主要是由于村务信息封闭，农民缺乏知情权；村民自治程序不完善，农民诉求缺乏有效的表达渠道；村干部行政化倾向等问题。

2公共产品提供中农民意愿与政府偏好的博弈分析

2.1农民对公共产品的心理预期

当前在新农村建设中，农民的主体地位并没有得到很好地确立，农村公共产品的供给大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与[5]。农民对于农村公共产品的提供方式、内容最具发言权，缺少农民意愿提供的公共产品大多是无效的。因此，应按照农民消费和需求情况来预测农民期望提供的公共产品内容。农民目前的消费和需求情况见表1。

为了解农民未来的需求意愿，选择农民、政府官员、研究专家、教师、学生为调查对象，通过匿名调查问卷的方式（有效样本300人），对农村公共产品中农民心理预期的重要性赋值，并运用层次分析法及Matlab软件计算得出各指标的权重，具体为：农村公共产品中，农民对各指标的心理预期权重分别为生活类占45.21%，生产类占35.73%，民主管理类占1906%。对于生活类各指标的重要性分别为：交通占2173%，通讯占14.3%，教育19.35%，医疗17.46%，文化占11.16%，环境占8.82%，治安占7.18%。

对于生产类各指标的重要性分别为：农田水利设施占表12008—2011年农村居民家庭平均每人生活消费支出及构成[6]

消费构成2008年2009年2010年2011年支出（元）比例（%）支出（元）比例（%）支出（元）比例（%）支出（元）比例（%）食品1 598.7543.671 636.0440.971 800.6741.091 651.2934.89衣着211.805.79232.55.82264.036.03341.077.20居住678.8018.54805.0120.16835.1919.06930.2419.65家庭设备及服务173.984.75204.815.13234.065.34308.646.52交通和通信360.189.84402.9110.09461.1010.52547.0311.56文教娱乐用品及服务314.538.60340.568.53366.728.37396.368.37医疗保健245.976.72287.547.20326.047.44436.759.23其他商品及服务76.672.0984.102.1094.022.15121.982.58

46.66%，农业机械占26.85%，农业技术指导与推广占2649%。对于民主管理类各指标的重要性分别为：村务公开占71.87%，村民自治占28.13%。以上判断矩阵均通过一致性检验[7]，认为判断矩阵的一致性是可以接受的。

综合表1及问卷调查统计结果，随着生活水平的提高，在农村公共产品提供中，人们认为最重要的是生活类。不仅期望获得较好的医疗和教育，而且关注生活质量的提高，如文化设施。但农村的发展离不开便捷的交通，在农村生活类公共产品提供中，人们最想得到满足的是交通，高于对环境、村庄规划、民族风俗、宗教等的需求。另外，从表1中我们看到，高于交通通讯支出的是食品和居住。这是因为农村生活还不富裕，以居民家庭恩格尔系数为例，联合国教科文组织规定：60%以上为贫困，50%～60%为温饱，40%～50%%为小康，40%以下为富裕。2011年我国城镇居民家庭恩格尔系数为36.3%，农村居民家庭恩格尔系数为40.4%[8]。所以，农民将生活支出的主要部分用于食品。其次，农民认为相对重要的是生产类产品。其中农民最急需的是农田水利设施的建设，以防止旱涝等自然灾害的发生。随着农村居民外出打工人数的增加，对农业机械化及技术指导的需求呈上升趋势，但相比较而言，农民对农田水利设施的需求还是居于首位的。最后，农民期望获得民主管理类产品的供给。民主管理关系农民权利的实现，没有民主管理类的公共产品，易积聚矛盾，不利于社会稳定，如2008年贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南群体事件等。说明，在民主管理类公共产品中，农民首先要求村务公开，其次是村民自治。村务公开是基础，村民自治是保障。

2.2政府供给公共产品的困境分析

政府供给困境的原因有2个方面：一是资金紧张。农村公共产品缺失的根本原因是经济发展缓慢，财政收入低造成的。经济落后使得当地政府官员认为只有先发展经济，才能满足公共产品的生产和提供，造成农村无论供给数量还是质量与城市相比都有落差。二是公共产品非排他性和非竞争性及溢出性决定政府不愿意提供公共产品，出现政府、农民相互“踢皮球”现象。出现这种情况，政府官员也是基于理性分析和选择的。按照布坎南的公共选择理论：政府官员也是理性经济人，在提供公共产品的过程中，也要从自身利益、部门利益考量。而政府绩效评估与政府官员利益息息相关，导致地方政府官员或者提供考核体系内的公共产品，或者提供周期短、见效快的产品，而这些产品不一定是农民需要的，造成农村公共产品没有提供和提供不完善的现状。

2.3农民利益与政府偏好的博弈分析

地方政府与农民的博弈类似于“囚徒博弈”，二者的最优选择是双方都不提供。对于农民而言，基于自身利益考虑，提供公共产品要支付较高成本，而不提供则有可能“搭便车”，免费享用其他人或政府提供的产品，所以选择不提供。对政府而言，税费改革以后，乡（镇）一级的地方政府由于失去了税收来源和“搭便车”的各种收费，普遍出现财政困难的情况，因此地方政府普遍缺乏供给公共产品的激励[9]。加之，公共产品的特性决定政府提供的是“政绩”类的产品，农民真正需要的产品还是短缺。即地方政府与农民的理性选择出现了集体行动的困境。

3新形势下解决集体行动困境的现实路径——明确政府提供农村公共产品的责任集体行动的困境导致农村公共产品极缺，“农民真穷、农村真苦、农业真危险”的现状仍然存在。改变这一现状的途径是明确政府责任，并使权责细化。

3.1农村公共产品的提供主体应该是政府

公共产品的属性和农村的特点决定政府应是农村公共产品的提供主体。保罗·萨缪尔森认为非排他性和非竞争性是公共产品的两大特征。非排他性由于其外溢性，使得人人可以受益，而且可以反复使用，容易诱发消费者“搭便车”动机。加之非竞争性由于边际成本及边际拥挤成本均为零。所以，该产品只能由政府提供。此外，我国农村人口多且分散、农业发展缓慢、农民收入低、农业的弱质性等特点决定靠农民无法完成农村公共产品的提供，还得依赖于政府。

3.2确定政府提供的重点

农民与政府的理性选择反而导致集体行动的困境，解决的途径就是寻求二者的结合点，找到农民需要与政府提供能力的交点。即在现有财力条件下，如何满足农民的需求是当前我们要思考的问题，这也是建设社会主义新农村的重要内容。所以，政府提供农村公共产品的先后顺序应该按照农民的需要来安排，弄清楚哪些是需要先满足的、重点发展的，也是农民急需的。

3.3完善自下而上的需求表达机制，并不断修改提供顺序

我国幅员辽阔，农村地区面积广阔，地理位置、历史状况、经济发展、人文素质等因素不同，农民的需求不同，“自上而下”的决策机制，往往导致公共产品供给与农民需要不一致的现象。