农地流转市场化运行机制的构建

周媛媛+金丽馥

摘要：推动土地承包经营权流转是实现农业规模化经营、加快农业结构调整、提高土地产出率和增加农民收入的重要途径，是推动现代农业发展的基本要求。以市场为机制的土地流转方式，能体现出土地市场供需的一般规律，并促使市场主体农地流转行为趋于理性化和规范化。研究认为，在构建农地流转市场化运行机制过程中，明晰产权关系是前提，构建合理化价格机制是核心，规范土地流转中介机制是助推器，坚持政府宏观调控是保障。

关键词：农村土地流转；市场机制；现代农业；扬州市江都区

中图分类号： F301.3文献标志码： A文章编号：1002-1302（2014）06-0453-03

收稿日期：2013-10-29

基金项目：国家社会科学基金（编号：11BSH067）；教育部一般项目（编号：12YJA790060）；江苏省社会科学基金（编号：11GLB005、13SHA002）；江苏省高校哲学社会科学研究重点项目（编号：2012ZDIXM024）。

作者简介：周媛媛（1988—），女，江苏南京人，硕士研究生，主要从事中国“三农”理论与实践问题研究。E-mail：zyy1988@foxmail.com。

通信作者：金丽馥，博士，教授，主要从事中国“三农”理论与实践问题研究。E-mail：jszjjlf@ujs.edu.cn。2013年的中央一号文件提出“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，可见农地流转已成为接下来“三农”工作的重点，而规范农地流转是实现农业规模化经营、加快农业结构调整、提高土地产出率和增加农民收入的重要途径，是推动现代农业发展的基本要求。当前，部分地区在推动农村土地承包经营权流转过程中，积累了许多经验，取得了较好的效益，但也不同程度存在着不规范的现象，甚至发生了一些矛盾纠纷。为了进一步探索健全农地流转机制，笔者对江苏省扬州市江都区部分城镇的土地流转经营现状进行了实地考察，并结合其他地区的情况，对农地流转机制进行阐述。

1扬州市江都区农地流转的经营现状考察

从1998年农村土地二轮承包开始至2012年底，江苏省扬州市江都区遵循“依法、自愿、有偿”的原则，共依法规范农村土地流转面积约2.40万hm2，其中土地入股面积约1.87万hm2，家庭农场经营面积0.40万hm2，转让、转包、互换等面积近0.13万hm2。近几年，推动土地规范流转、促进农业适度规模经营已成为江苏省扬州市江都区农业发展的一大特色。经考察，该地区农地流转的基本特点主要有以下几个方面。

1.1土地流转形式多样化、流转主体多元化

江苏省扬州市江都区的土地流转有转包、转让、互换、租赁、入股等几种形式，其中土地股份合作制作为一种以土地使用权入股经营的模式，有力地推动了当地农村土地的流转。在行政引导与利益推动的双重激励下，江都区的土地股份合作制合作运行态势较好，入股土地面积不断扩大，受益农民不断增多，2009年已有农地股份专业合作社235家。

在确保本地人员优先承包的前提下，江都地区的土地流转突破了在本村、组、农户间进行流转的局限，跨村跨镇甚至更大区域的异地承包形式不断增多。在实地考察过程中发现，很多来自河南、山东等地的承包大户承包了当地的土地；此外，经济技术部门、科研机构、工商企业等投资主体参与土地流转和经营的也逐渐增多，特别是由于江都地区农业招商引资的力度加大，工商资本投入农业力度不断加大，既缓解了农业长期以来投入不足的困难，又通过引进先进的农业生产管理技术和装备，为传统农业的提升发展和现代农业的加快发展注入了强大的活力。

1.2土地流转过程规范化，流转收益显著化

规范土地经营权流转是实现中国农业现代化和农业产业化的必由之路。以丁伙镇为首，江都区13个镇先后建立了“农村土地流转交易服务中心”，为农民承包地的流转提供需求登记、发布流转信息、项目推介、指导合同签订、调处各类纠纷等服务，强化了农经服务职能，将农村土地流转引向市场，使得全区土地流转面积90%以上通过土地流转有形市场得到规范有序的流转。另外，江都区还专门建立农村土地承包纠纷调解委员会，设立专兼职纠纷调解员，不断健全农村土地承包经营调解仲裁体系，妥善化解各类矛盾和纠纷。自2008年以来，委员会开庭仲裁28起农村土地承包纠纷案件，庭前调解纠纷上百起，切实维护了农民的土地权益，有力地促进了江都区农村经济发展和农村社会和谐稳定。

收益分配机制是土地流转的基本动力。以往的农地流转过程中，集体组织截留、克扣农户土地流转收益的行为常有发生，但是随着土地流转机制的不断健全，现在一般都能将土地流转的收益全额返还给原承包户。此外，对于原来土地流转承包金偏低的土地流转，当地政府会采取积极引导流转、双方平等协商的办法予以适当提高和补足。目前，通过流转竞标，江都区的土地发包价格已由2010年的6 750元/hm2，提高到现在的10 500元/hm2以上，从而有效促进了农民资产性增收。

2扬州市江都区农地流转的动力因素分析

农村土地使用权流转不同于农地调整，调整是行政力量支配农民的行为，而使用权流转是基于市场和利益层面上的一种经济行为，推动农地使用权规范有序流转，可以解决因土地调整而产生的一些矛盾纠纷，能够切实保护农民的土地权益[1]。该地区农地流转得以快速高效发展主要有以下几方面的因素。

2.1产业化水平提高，大规模农业发展迅速

该地区近年来不断加大农业结构调整力度，推进高效农业规模化发展，重点培育花木、蔬菜、特色水产等特色产业，仅这3类特色产业已发展到3.87万hm2。规模特色农业发展促进了农村土地流转，同时也增强了土地的经营效益。在农业产业化经营方面，目前江都地区建设百亩以上高效农业园区104个，其中万亩以上园区4个，“龙头企业+生产基地+农户”的经营机制进一步优化，农民从农业现代化的经营模式中得到了实惠，愿意将土地流转出去，加速推动了农业适度规模经营。

2.2非农产业发展壮大，劳动力转移力度加大

一方面的原因是与第二、第三产业相比较，农业的效益不高，而且从事农业生产比较苦累，部分青壮劳动力、有一定技能的农民纷纷外出务工就业，加上第二、第三产业的快速发展，为农村劳动力提供了充足的就业市场。据统计，目前江都地区农村的劳动力总量38.6万人，其中输出就业16.4万人，就近就地转移14.2万人，建工部门成建制输出3.4万人，从事非农产业就业比重达88%。另一方面的原因是随着农村城镇化进程的不断加快，非农产业对农业用地需求量不断增加，而适度规模经营又符合现代农业的发展趋势，因此可以说江都区的经济发展为土地流转提供了基本条件。

2.3强势资本注入，农机化水平迅速提高

现代农业的发展离不开资金与技术的支持。江都地区为提升农业产业化水平，大力开展招商引资，使得社会资本不断注入农业，大幅度提高了当地的农业技术水平。目前，江都地区拥有农机总值达6.6亿元，农机总动力60.3万kW，稻麦油综合机械化水平达90.6%，是全国100个农机化示范区之一。而高效农业规模化、农业装备机械化、农业经营产业化等发展又要求具有新型的土地供给方式。因而土地流转正好顺应了现代农业发展和提升农业产业化经营水平的要求。

2.4政府大力推动，服务能力不断提升

江都区农地得以大面积成规模的流转，是行政推动的结果。政府鼓励农户之间进行自发的流转，以减少行政费用，提高流转效率，但也发现此类小面积流转难成气候。因此，为了推动大规模的土地流转以发展高效农业，政府在遵循市场交易原则的基础上，加强政策引导，不断提升服务水平。2008年，该地区在区委农工办成立了区农村土地流转交易管理办公室，13个镇全部建成流转交易中心，各村明确1名流转交易信息员，区镇村三级流转交易服务专兼职人员达319人。同时政府加大投入力度、完善服务设施、改善服务条件，使土地得以顺利、高效地流转。目前有4个镇被命名为扬州市“六有”（即有专职人员、有交易场所、有服务设施、有规章制度、有档案资料和有明显成效）土地流转示范中心。

3当前农地流转存在的问题

全国各地的农地流转都在如火如荼地进行，但由于制度机制缺陷、经济社会发展不平衡等多种因素的影响，当前大部分农村地区的土地流转行为仍不够规范，流转机制尚不够健全。通过对扬州市江都区农地流转情况的考察，反观其他地区，并结合相关资料的梳理，笔者认为当前农村土地流转存在的主要问题如下。

3.1土地流转效率不高

市场需求是土地使用权流转的源泉和动力，但当前农业，尤其是种植业，整体收益水平低，农业生产投入大、见效慢、生产周期长、易受自然环境和市场供求关系的影响，导致农民不愿担风险地将较多的土地集中到自己手中。同时，由于市场经济发展的不稳定性，农民外出务工行为也具有不稳定性，返乡务农的现象时有发生。农民对土地经营的不稳定性，导致了土地流转和规模经营难度增大，这一点从根本上制约了土地的流转效率。另外，有些地方作为土地流转过程中重要载体的龙头企业，规模偏小、资金有限，没有能力对土地进行集中管理；而且有的企业缺少技术人员、管理不规范、合同履约率低，不仅没有增加农民收入，甚至会损害农民的利益，在一定程度上也挫伤了农民进行土地流转的积极性。

3.2土地流转信息公开程度不高

我国农村尚未形成统一规范的土地流转市场，土地流转主要依靠农户自发进行和政府推动。但由于农村地区信息化水平不高，外部不能及时了解到个体农户的土地经营行为，难以把握土地流转信息，土地流转多数是在农户之间进行，在一定程度上表现出了排他性。虽然有的地方，如江都，成立了土地流转的中介组织，但总体上仍不能适应需要，缺少1个由下至上、网络化、多功能的中介服务体系，区镇村流转平台还不完备，土地流转渠道还不够畅通，农民以土地承包经营权置换、抵押的瓶颈仍然没有被打破，严重影响了生产要素的合理流动和优化配置。

3.3土地流转程序不规范

目前，全国范围的土地流转规范机制还没有建立，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题，相应的法律法规也没有具体的规定，而大部分的土地流转交易行为处于自发和无序状态，相互之间的转包、转让往往以口头协议的形式进行。口头合同稳定性差，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，双方利益无法受到法律保护，一旦出现纠纷很难进行调节[2]。

3.4农业用地非农化现象增多

随着城市化进程的发展，大量城市商业性用地向城郊农村蔓延，有的打着公益性的名义非法侵占农用耕地，随意转变土地的性质和用途。而一些乡镇地方政府急于招商引资，在与客商签订土地包租合同时，并没有规范商家的土地用途，后期又疏于监管，使得部分农村土地在流转后被用于第二、第三产业的开发。农业用地非农化，虽然一定时期内能够促进农民增收、增加集体收入，对当地经济发展产生一定的积极作用，但却破坏了农民的长远利益，比如一些商家在耕地上建起了厂房或其他永久性建筑，破坏了土壤属性，即使农民收回到期土地，也难以再进行耕种。

3.5流转收益缺乏增长长效机制

在土地流转过程中，由于流转主体双方都对农业生产经营效益长期发展预期不足，对土地流转价格的商定一般都依照当时当地的市场价格标准，且期限较长的租赁协议对土地承包租赁价格缺乏一个较合理的衡量标准，多数合同一签好几年，流转租金也基本几年不变，未构建一个良好的土地收益递增长效机制，在一定程度上侵害了农民土地收益的权利[3]。

4农地流转市场化运行机制的构建

土地作为市场经济的生产要素之一，只有通过市场这一平台进行合理流转，才能提高其使用效益。但是当前我国农村土地流转形式主要以集体组织推动、农户间自愿或中介组织带动等为主，通过市场带动的形式较少，这就使得土地资源达不到最优配置。因此构建农地流转市场化运行机制是十分必要和迫切的。

4.1明晰产权关系是市场化的前提

从经济学角度看，资源配置实际上是产权在经济参与者之间的分配。土地流转就是土地资源的再分配，使得土地产权分解，形成土地所有者、经营者、使用者等多元利益主体。而我国相关法律对各方权能的边界没有明确规定，对他们各自的权利、责任、义务和利益等也都没有具体规定，从而导致各主体对自己责权利边界的模糊不清，这也是造成一系列土地问题的根源。因此，明晰土地产权关系是首要解决的问题。

首先要明确农地市场经营主体。虽然集体拥有土地的最终处置权，农民只享有使用权，但是经营权使用长期化的设置已经表明农民在较长时期内拥有排他性的权利。在承包期内，未经承包农户的同意，集体不可以随意调整农民土地或变更承包主体；而且在发生农地使用权流转时，农户应是土地流转的主体，土地流转的决定权应在承包农户，而不是架设在集体组织名义之下的行政人员或其他中介组织。

其次要确保各方权能和利益明确有界。农地产权权能有界，即各项农地产权权能之间边界明确，使得农地产权具有排他性，从而可以对其行为主体产生有效的约束。而农地产权利益有界，即在界定各项农地产权权能空间时，各项农地产权的利益要明确界定，以此保证其对行为主体的激励作用，从而保障土地功能的有效发挥。

4.2构建合理化价格机制是市场化的核心

规范农村土地流转行为、保证农村土地流转绩效，最为重要的是确立合理的流转价格，这是保障流转各方利益的基本[3]。但是，当前农村土地流转的价格较为低廉、不尽合理，因而限制了土地流转的数量和质量。因此，要实现土地流转市场化，就必须形成合理的价格机制。

明确农地使用权的商品属性。土地使用权之所以能够进行交易，是因为它也有商品的2个要素——使用价值和价值。在农地流转市场上，农地价格形成的基础是农地使用权的商品化、价值化，任何形式的农地流转都仅仅只是农地使用权商品交易的表现形式，明确农地使用权的商品属性是农地市场化流转的基本要求[4]。

在市场中形成农地流转价格。土地既然是商品，其交易就应该是一个纯粹的市场行为，必须按照自愿和等价交换的原则进行，交换条件由买卖双方在自由、平等、公正的原则下谈判决定，一旦其他因素介入，农地价格的形成就会受到影响。因此，除交易双方，其他行政力量必须遵守市场经济规律，从直接的农地流转活动中退出，由农地市场发现并形成农地交易价格。

建立并完善土地价值评估体系。农村土地价值评估是促进农村土地有序流转的一项基础性工作。为了促进农村土地资源价格合理形成，相关部门可以设立专门的农村土地价值评估机构对土地价值评估进行实时监督管理，构建价值评估信息系统，提高评估的效率和准确度；完善价值评估的相关法规以保障流转各方主体的利益。

4.3规范流转中介组织是市场化的助推器

加快农地市场化建设，不仅要有制度保障，还要有健全的组织保障，完善农地流转中介组织是构建农地流转市场化的重要环节之一。因此，必须强化土地流转中介组织的服务功能，包括村级集体、专业生产组织以及信息管理平台的组织和服务功能。

发挥村级集体的组织作用。村级组织作为农民集体的政治性组织，在处理农民生产生活问题、协调经济关系、发展地方经济上具有一定的作用。在土地流转过程中，村级集体组织起着重要的沟通协调作用。因此，在健全土地流转机制方面，要继续发挥村级组织的行政推动作用和沟通协调能力，服务于地方经济发展，为农村土地有序流转、减少矛盾纠纷提供组织保障。

突出中间组织的服务功能。随着农业生产经营主体日益多元化，农民专业生产组织程度不断提高，农地资产经营组织等类似的中介服务机构在健全农地流转机制过程中起着非常重要的作用。这些组织以提高农地经营效率为目的，以市场调节为手段，优化土地资源配置，为提高农业效益、促进农民增收发挥了良好的服务作用。因此，在规范农地市场交易秩序的同时，要不断加强对这些中间服务组织的引导、服务作用，促进农地效率不断提高。

重视信息平台的及时效用。建立完善的农村土地流转信息发布平台是降低农村土地流转搜索成本、提高土地流转效率的重要保证。通过信息管理平台，相关部门和经营主体都能及时了解市场供需，掌握土地资源利用现状和趋势，从而有利于实现农地资源的合理配置。但应注意管理平台上信息发布的及时性和准确性。

4.4坚持政府宏观调控是市场化的保障

由于我国农村土地市场发育还不够完善，单纯依靠市场手段不能达到资源优化配置目标，同时农村土地集体所有制的基本属性和维护社会公平的必要性也决定了农村土地市场不能单靠市场调节，因此政府有必要对土地流转市场化进行一定的宏观调控。

首先，政府需要弥补市场机制在配置土地上的不足。对于那些通过市场机制难以有效配置或者不能完全通过市场配置的土地资源，政府应从社会效益和宏观经济效益角度出发，通过土地政策、土地税收等加以调节，对土地进行优化配置，

以更好地发挥土地资源的效应。比如通过采取差别税率政策，根据不同地区的不同情况及不同农作物制订基本税率，然后按其经营规模的情况加减税，或者建立土地不同用途的差别税收制度，以控制土地流转的方向和数量，调节土地流转的结构状况[5]。

其次，政府应为流转机制的有效配置创造良好的宏观条件。在市场经济条件下，市场机制是土地资源配置和土地资产流动的主要方式，但土地供应计划与土地规划是保证土地总供给和总需求基本平衡、明确规定土地用途、确保土地利用结构合理的关键手段，而土地供求总量的确定和土地用途的规定直接影响土地交易价格，这实际上是一种利益调整手段。通过该宏观政策，维持土地需求与土地供给基本平衡，尤其是在农业用途向非农业用途流转上加强对土地规划的控制，在农业土地内部流转上则注意引导和刺激对土地的需求和供给，以此产生土地流转的动力机制，有助于更好地规范农村土地流转行为。另外，建立专项资金，加大农业规模经营的财政扶持力度；做好农地流转用途监督以及健全土地承包仲裁制度，使农地流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。

总之，构建农地流转市场化机制需要兼顾到各个方面，这一工作可谓任重而道远。但一旦市场化机制建成，便会对农地的合理流转、土地资源的有效配置产生重大的意义，将有力地促进规模农业的发展，从而加快我国现代农业的步伐。

参考文献：

[1]金丽馥. 健全农地流转机制推进现代农业发展——以江苏省江都市农村土地流转经营情况为例[J]. 理论导刊，2009（1）：73-75.

[2]刘晓霞，周军. 我国农村土地流转中存在的问题及其对策[J]. 当代经济研究，2009（10）：64-66.

[3]刘莉君. 农村土地流转模式的绩效比较研究[M]. 北京：中国经济出版社，2011：200.

[4]黄延廷. 农地市场化流转及其对策研究[J]. 求实，2012（5）：93-96.

[5]王忠良. 论我国农村土地使用权流转的市场化[D]. 长沙：湖南大学，2003：32-34.