我国地方政府基于平衡计分卡的绩效评估体系设计

周东柯

（1.河南省洛宁县人民政府，河南 洛阳 471700；2.河南科技大学管理学院，河南 洛阳 471000）

自加入WTO 以来，我国在政治、经济、文化等各方面的发展成效显著，人民的生活水平得到了大幅度的提升，其社会需求也不断增多，促使政府组织不断增设新的机构，政府职能也不断增加， 传统绩效评估模式已经不能满足现代社会的要求。 近年来，平衡计分卡（Balanced Scorecard，BSC）也逐步从企业蔓延到了政府的绩效管理中， 国内政府组织在理论与实践方面也对平衡计分卡有了一定的探索。但从总体来看，政府部门对BSC 的应用还处于起步阶段，因此，对BSC 绩效评估体系设计思路进行深入分析具有很强的现实意义。

1 我国地方政府绩效评估的现状

当前我国正处于行政体制改革的过渡时期，各地政府在传统绩效管理的基础上根据自身区域特点改进了评估方法， 但没有形成一套成熟的体系， 因此政府现行的绩效评估工作并不能客观全面的展现出政府的工作成果，仍有许多值得改进的地方。

第一，绩效评估缺乏战略性理论指导。 中国政治、经济明显发展始于2000年左右，地方政府部门在之前已经形成了体制惰性并依靠固有绩效评估模式惯性运行，如：上级或同级部门参与的定性考核法、“从群众中来，到群众中去”的群众考核法、纯财务指标考核法等。 近十年来，BSC 的实践让一些政府组织看到了希望，但由于缺乏战略性指导，政府组织的战略目标无法被下级部门主动拆分，地方政府绩效评估也就等同于形式。

第二，绩效评估指标量化不足。 由于政府组织的服务属性，很多指标难以量化，评估主观性极强，很容易受到评估主体与评估对象关系的制约， 造成评估主体为了便于数据收集而选择一些易于界定和衡量的指标， 评估对象也只是为了自己的职业生涯大搞形式主义等现象。

第三，绩效评估主体过于单一。 目前我国的绩效评估分为上级部门对下级部门的评估和部门内部自上而下的评估两种，评估主体都是体制内部人员。 而作为纳税人的社会公众这一类利益相关者却没有实在的评估权利。

第四，绩效评估内容不够健全。 长期以来，地方政府都将经济增长指标放在了政府工作的重点位置， 过多的追求本区域的GDP 增长，不看重社会发展指标带来的长期效益，忽略了政府职能的其他方面。

2 我国地方政府引入平衡计分卡的必要性和可行性

当前我国政府绩效评估工作问题严峻，政府部门提高其服务能力和服务效率的必要手段就是建立健全目前的绩效评估体系、完善绩效评估制度。 BSC 就是一个成熟的绩效评估工具，它包括财务维度、顾客维度、内部流程维度、学习与成长维度四个层面，涵盖了政府绩效评估的各个维度，并且每个维度在设定目标时都有对应的具体的目标值，将评估指标强制性量化。在平衡计分卡绩效管理过程中的任何一个评估周期内，对“过程”和“结果”都有严格的监管，弥补了国内政府绩效评估的缺陷。

在实践方面，美国、英国、澳大利亚、加拿大等国家，已经在应用BSC 的过程中取得了显著的成效， 典型代表有美国北卡罗莱纳州的夏洛特市。 国内青岛市政府、黑龙江海林市委市政府、厦门市思明区政府、深圳税务系统、南京市地税局等在应用平衡计分卡的尝试也取得了一定成功。 因此，在国内地方政府绩效评估体系中全面引进BSC 是完全可行的。

3 我国地方政府引入平衡计分卡的基本模式

BSC 是利用衡量结构将公司的愿景和策略转化为一套严谨的绩效衡量指标体系， 通过对四个维度的相关指标设定及执行，帮助企业生产出有价值的服务或者商品，令企业在市场上占据竞争优势[1]。 与企业追求个人利益最大化的目标不同，政府服务致力于提升自身服务信度和效度，追求的是公共利益最大化。因此，在地方政府引入BSC 时，需对卡普兰和诺顿的BSC 四个维度的指标及其结构进行必要的修订和调整。

毋庸置疑，房顶部分必定是政府的使命、核心价值观、愿景和战略；由于政府的服务特性，利益相关者维度应该位于因果关系的最顶端；大多数政府组织不承担财税创收任务，其财务维度应该作为一种驱动因素调整到因果关系链的最底端（如图1），少部分承担财税创收任务的政府机构则应将财务维度作为一种预期的绩效结果调整到与客户层面并列位置（如图2）。

图1 不承担财务创收的政府平衡计分卡基本模式

图2 承担财务创收的政府平衡计分卡基本模式

4 我国地方政府基于平衡计分卡的绩效评估体系设计思路

政府部门绩效评估的价值是追求社会本位，目标是追求内部控制与外部问责相平衡，前提是创造有限政府[2]。 在明确了政府部门的特性、选择了相应的BSC 基本模式后，地方政府就可以开始设计基于BSC 的绩效评价体系了，如图3 所示。

4.1 利用战略地图来描述战略是建立平衡计分卡体系的首要环节，它能将组织战略转化为四个层面的具体绩效目标。 战略地图的绘制包括以下几个步骤：

（1）明确使命、核心价值观和愿景。 使命是组织存在的根本价值和追求的终极目标， 核心价值观是指导组织决策和行动的永恒准则，愿景是组织的发展蓝图[3]。因此，领导层必须充分分析内外部环境、 广泛征求各方面意见、 充分协商和论证后进行确立。

（2）进行战略分析[4]。 战略分析决定了后期战略主题设计的务实性，因此政府组织要充分考虑到当地企业、居民、上级机关、政府职员、社会舆论等各方面顾客的期望，关注到各方面利益。此外，由于我国地方政府区域发展情况不尽相同，政府组织也要坚持具体问题具体分析， 利用SWOT 分析等各种科学方法明确出当地的优势、劣势、机会及威胁，制定出有地方发展特色的战略主题。

（3）确定战略主题。战略是BSC 的核心，多个并存且互补的战略主题组成了战略。 因此，在战略分析之后进行战略主体制定时要注意，战略主题的数目不宜过多，要重点涉及与组织相关的关键绩效领域，体现出特定时组织最为关注的工作内容。

（4）分层设定目标。 目标是政府组织在一定时期的特定绩效领域内期望取得的成果，是由战略分解、落实到各层面的具体工作。根据BSC 的战略逻辑性，每个层面的目标应该根据层面间的因果关系分层分别制定，并且要求目标的表述具体、明确，便于组织的战略沟通和工作落实。

4.2 通过BSC 根据目标依次导出衡量指标、 目标值和行动方案，使战略目标能够被有效地衡量，设计步骤如下：

（1）设计四个维度的评价指标。 指标的设计要遵循民众导向、系统全面、客观实际、动态持续、操作可行的原则，根据各个目标的具体内涵和主要特征，邀请有关领导、专家、评价负责人以及被评价者集思广益，共同为其设计出一个或多个评价指标，必要情况下还可以对制定出的评估指标和评估标准进行进一步的审核。

（2）设计四个维度的目标值。 目标值也就是组织所期望达到的绩效效果，它的设定要具有挑战性和合理性，可以根据以往绩效周期的指标实现程度及发展趋势或行业指标平均水平等情况设定，保证大部分员工通过一定的努力可以达到。

（3）设计四个维度的行动方案。 行动方案也就是达成战略目标的具体途径，它不同于组织的日常运行计划和活动，而是有时间限制的、自主决定的项目或计划。各个维度的行动方案要根据各维度的绩效指标及目标值，经过管理者的筛选、思考、评估和协商之后共同制定， 确保行动方案能够有效支撑战略目标并且得到贯彻执行。

4.3 分级设计BSC，将战略目标落实到部门。 在绘制完成战略地图和BSC 之后，下级部门要对上级部门下达的BSC 的指标进行分解，据此，下级部门结合部门特点、员工结合各自岗位特点制定自身BSC 的指标，确保战略目标可以被层层落实，做到上下联动、左右贯通。 在分级设置时要具有一定的灵活性，除了要引入政府承接或分解的目标之外， 也要根据部门职能和个人职责的不同引入其他相对重要的目标。 此外，也要根据部门的差异化以及分解目标在各层级上的变化灵活设置。

4.4 通过设计绩效评价量表， 来实现对绩效的监控与衡量。 （1）对评估指标进行遴选和补充。 因为运用BSC 设计出来的绩效评估指标相对来说是比较多的，如果全部用来考核，不但降低了评估方法的可操作性而且也会稀释一些关键指标。 因此要用到绩效评价量表遴选出关键性的指标，其基本流程[6]是：首先，根据先前的数据调查设计基于已有指标体系的调查问卷，并向各个层次的绩效评估利益相关者征询意见；其次，根据问卷调查的结果进行指标隶属度分析，保留隶属度高的、关键有效的指标，并对这些指标进行相关性分析，删除相关性较高的两项指标中的一个，避免重复计算；最后，对指标的信度和效度进行测量，并对分析其鉴别力，保证最后筛选出的指标能够可靠、有效地反映政府部门的工作状况。

当然， 有些政府部门的考核指标可能不包含在BSC 内，但又是一些硬性指标，必须进行考核，因此就要用到绩效评价量表来对指标进行补充。

（2）确定指标权重。 首先各地政府要根据组织自身的情况确定四个维度在总体的评价中各占多少权重。之后，再利用综合评定法、 层次分析法等针对各层次的指标重要程度分别确定他们的权重。

4.5 建立监控制度和机制， 一方面可以及时获取周、月、季、年的指标达成数据，把握组织人员的工作进度，对进度较慢或服务质量欠缺的人员进行必要的指导、 对表现优秀的人员给予一定的奖励等，激励全体人员实现既定目标；另一方面也能实现对绩效评价的负责机构、评价流程等进行必要的监督，掌握绩效管理的实施进度和实施效果， 根据评估结果可以对战略部署进行相应的调整。

5 我国地方政府部门采用平衡计分卡应注意的问题

BSC 的绩效评估方法既重视现实结果， 又兼顾长远发展，是现代政府部门和企业组织绩效评估的可靠工具。 但相对而言，BSC 指标体系较为复杂， 地方政府因地制宜进行BSC 建设至少需要两年的时间，同时需要大量人力、物力、财力的支持。 加之国内缺乏BSC 的系统理论学习，因此地方政府在采用BSC 进行绩效评估时应注意以下几个方面的问题：

（1）领导层要具有改革魄力，全力支持BSC 的实施。 一方面，BSC 推翻了我国只针对基层公务员考核的传统评估模式，将领导层也纳入了整个评估体系， 使整个政府部门的绩效变得更加透明，这势必会影响到一部分人的利益；另一方面，新方法的引入是一个非常复杂的长期过程，需要大量的人力、物力、财力的支持，这无疑会影响到领导层的个人业绩的展现。 因此，实施BSC 的前提是领导层高瞻远瞩，从长远的角度出发，大胆推进绩效管理系统改革。

（2）BSC 项目实施团队要接受系统的理论培训， 开展多方位的实践调研。 BSC 涉及到管理学、行政学、统计学、经济学、社会学、组织行为学等多方面的学科知识，整个体系的建设层层环环，因果关系非常密切，因此管理层和项目实施团队需要接受系统全面的理论培训。 尽管国内已有政府组织成功应用BSC 实现绩效评估的案例，但由于中国各地方政府独有的区域特色，需要项目组对各个案例进行全面的实地调研， 了解BSC 实践应用的全过程，感受新方法带来的效果，结合当地地情制定战略和指标等。

（3）BSC 实施任重道远，项目团队要逐一解决问题。

1）战略目标的分解问题。 一方面，由于我国政府部门普遍存在机构臃肿、职能不清的问题，加之缺乏战略分解的相关人才和实践经历，实现战略目标在组织、部门和个人之间的良好承接和分解的难度很大。 另一方面，由于各部门的战略目标选择不可能一成不变， 而BSC 以组织战略为核心从而制定出不同时期的目标， 因此政府各部门战略的制定必须根据大环境的变化做出及时的调整。

2）关于评估指标的一系列困难。 一是评估指标较多，需要缜密的遴选甚至补充。 过多的评估指标会给数据收集、统计和分析造成巨大困难，使BSC 的沟通功能大打折扣。 因此，在设计指标的过程中，项目人员要侧重关键性指标，避免一把抓。 二是定性指标衡量难度较大， 但如果不对其进行衡量又会影响到评估结果的可靠性。 所以，对于这类指标的设置，项目人员可以采用专家评定法和问卷调查法， 获取大部门专家的经验和公众的意见。

3）政府部门的成本控制问题。 在设置评价指标时，除了要遵循客观性原则，也要考虑到成本效益原则，并非要付出最大代价来取得最科学的评价指标。 此外，由于BSC 实施周期较长，实施过程中的财务支出问题也很重要， 因此政府要建立严格的成本监控制度，加强财务管理，避免不必要的支出。

[1]Phillip L.Streit:DoD Financial Indicators DoD Financial Management Balanced Scorecard,Workshop Reports,2004.

[2]宋丽丽.平衡计分卡在政府绩效评估中的应用研究[D].北京:中央民族大学，2013.

[3]方振邦，罗海元.战略性绩效管理[M].北京：中国人民大学出版社，2010：66-67.

[4]刘春元，孟瑜.基于平衡计分卡的地方政府绩效管理模型的研究[J].哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2009（5）.

[5]方振邦.平衡计分卡在我国县级政府绩效管理中的应用研究[J].理论探讨，2008（4）:59-62.

[6]王顺聪.基于平衡计分卡的地方政府部门绩效评价指标体系的构建[D].西南交通大学，2009.