江苏美丽乡村建设的思路与对策

管永祥+梁永红+吴昊+王子臣

摘要：简要介绍了江苏农业农村经济发展总体情况，从政策、资金和认识方面分析了江苏新农村建设过程中遇到的制约因素和瓶颈，指出农村公共服务产品供给和管理的体制机制还未形成，农业生态补偿机制尚未建立，农村空心化倾向和传承经济文化衰败日益凸显，新农村建设的资金、技术等来源不多、投入不足，新农村建设工作的认识不够等。并针对这些不容忽视的问题，从政府引导、规划引领、产业支撑、环境治理、创新管理和文化培育等方面提出了新时期江苏美丽乡村建设的思路和对策。

关键词：美丽乡村；新农村；建设；江苏；生态文明

中图分类号： F323文献标志码： A文章编号：1002-1302（2014）06-0001-03

收稿日期：2013-09-16

基金项目：江苏省农业科技自主创新资金[编号：CX（12）3071]；国家科技支撑计划（编号：2012BAD14B12）。

作者简介：管永祥（1962—），男，江苏如东人，研究员，主要从事农业面源污染治理与生态环境保护工作。E-mail：gyx5598@126.com。

通信作者：梁永红，研究员，主要从事农业生态环境保护工作。E-mail：1597152683@qq.com。建设美丽乡村是新时期江苏贯彻落实党的十八大精神、推进生态文明建设、实现农业现代化建设和深化社会主义新农村建设的重要举措和主流载体，是统筹城乡发展、缩小城乡差距、建设美丽中国的具体行动[1-2]。通过建设美丽乡村，可以实现乡村生态资源的有效挖掘和可持续利用，可以进一步改善农村生产生活条件和环境质量，更可以深层次地提升广大农村居民的幸福感和满意度。江苏作为全国经济发达的地区之一，是率先全面建成小康和实现农业现代化的重点区域。近年来，农村经济快速发展，农民生产生活条件得到明显改善，新农村建设取得了令人瞩目的成绩。但总体而言，广大农村地区基础设施依然薄弱，人居环境脏乱差现象仍然突出，农业资源开发与消耗超强过度，农业乃至农村经济社会发展面临着资源约束趋紧、生态退化严重、环境污染加剧等严峻挑战。探索美丽乡村建设思路与对策，对江苏取得新一轮的经济社会发展，实现天蓝、地绿、水净及农民安居、乐业、增收具有十分重要的现实意义。

1江苏农业农村经济发展总体情况

近年来，江苏认真贯彻党中央、国务院关于加强“三农”工作的决策部署，坚持统筹城乡发展，创新农业和农村发展思路，加大强农惠农支农政策支持力度，连续9年保持了粮食增产、农业增效、农民增收、农村发展的良好势头，为全省美丽乡村建设提供了有力支撑，为率先实现小康社会奠定了坚实基础[3]。

1.1粮食持续增产

2012年，全省粮食产量达337.25亿kg，继续保持全国第四，实现连续9年增产。

1.2农业持续增效

高效农业规模化成效显著，全省高效农业面积超213.33万hm2，占耕地面积1/3以上；高效渔业达56.67万hm2，占养殖面积1/2以上。设施农业达64万hm2，占耕地面积的139%。现代农业产业园区、农产品加工集中区、农产品市场体系“三大载体”建设步伐加快，农业产业化经营水平显著提高。

1.3农民持续增收

2012年，农民人均纯收入12 202元，同比增长129%，其中：工资性收入6 475元，同比增长12.7%；家庭经营收入4 181元，同比增长10.6%；财产性收入562元，同比增长18%；转移性收入984元，同比增长22.9%。

1.4农村生产生活条件持续改善

农业农村基础设施水平显著提高，农村环境状况持续改善，农村实事工程扎实推进，农村免费义务教育制度全面落实，村级综合服务中心全面建成，农村三级卫生服务网络、公共文化服务基础设施网络、人口计生优质服务网络基本形成。实现新型农村合作医疗、新型农村养老保险、农村最低生活保障、被征地农民基本生活保障“4个全覆盖”。

2江苏新农村建设遭遇的问题

2005年10月中共十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。江苏坚持从自身实际出发，大力加强以工哺农、以城带乡的工作力度，加大新农村建设资金投入力度，重点实施高效农业规模化工程、500万农民转移工程、百万农民培训工程、城乡规划全覆盖、乡村道路通达工程、农村清洁工程、农民健康工程、农村文化工程、农村保障工程、“千村万户帮扶”工程等十大工程和农村道路通达工程、农村教育培训工程、农民健康工程、农村环境整治工程、农村文化建设工程等新五件实事[4-5]，积极促进城乡协调发展，纵深开拓一条具有江苏特色的新农村建设之路。但是围绕破除城乡二元经济结构，加快推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、环境保护“六个一体化”和工业向园区、人口向城镇、居住向社区 “三集中”“三置换”和“三大合作”过程中，也出现了一些制约新农村建设的突出问题，在美丽乡村建设中需高度重视。

2.1农村公共服务产品供给和管理的体制机制还未形成

基础设施项目是新农村建设的重要内容，是新农村经济和社会发展的基础。“决策好、建设好、管理好、使用好”是实现新农村基础设施项目良性运行的前提条件。但是目前还存在一些深层次的并没有得到有效解决的问题，如农民的民主参议权利和责任、基础设施管护主体和管护责任人混淆，受益主体、管护主体、使用主体之间矛盾重重，管护经费难落实等。

2.2农业生态补偿机制尚未建立

开展生态建设和环境整治额外增加了基层投入成本，若没有得到实实在在的实惠，农民参与新农村建设的积极性和主动性不高。例如，在农业生产方面，为保护生态环境就必须推广采用清洁生产技术，但需要额外增加人工或增加设施设备，对生态环境的改善并没有在农产品价格上体现出来，生态账明显，但经济账不划算，生产企业和农民没有积极性。以农村治污工程为例，运行不正常的现象时有发生，基层责任主体受技术、资金和意识等因素限制，“建了不用”“用了不管”等问题比较突出。

2.3农村空心化倾向和传承经济文化衰败日益凸显

实施城乡一体化发展战略是解决“三农”问题的有效途径，加速了农村向乡镇（或规划保留集中居住区）、乡镇向城市迁徙的步伐。但随着进程的加快，原始自然村落不断消失，规划保留集中居住区也存在着空心化的倾向，传承千年的经济文化也在逐步衰败。如何从政策上防止农村空心化和经济文化衰败，已经成为新时期美丽乡村建设不可忽视的问题。

2.4新农村建设的资金、技术等来源不多、投入不足

长期以来，农村土地、劳力等资源源源不断地输入城市，为城市发展作出了很大贡献，而城市的资金和技术却很少反哺农村。尽管各级政府近年来加大了新农村建设的资金投入，但相比于城镇建设的投入和速度，各地用于新农村建设的资金不足、技术不高、速度不快；“三置换、三合作”中应补偿给农民的包括拆迁补偿费、复垦费、社保费等巨额资金来源无保障。同时，新农村建设公益性较强，既与农业农村生产生活密不可分，又服从服务于稳产保供增效的大局，责任主体相对弱势，必须依靠政府资金的投入。以江苏太湖流域水污染综合治理项目为例，在地级投入缺乏、县级投入有限、乡（镇）村无力投入的实际情况下，中央及省级财政投入资金成为主导资金，规划方案的落实和项目实施效果受到一定程度的影响。

2.5新农村建设工作的认识不够

新农村建设是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，发展农村产业是基础，增加农民收入是核心，改善农村环境是重点，促进社会和谐是目的。新农村建设需要各方面的有机配合，需要同步统筹城镇化、工业化和农业现代化，需要从上到下因地制宜地科学规划管理，需要农民、社会与政府的齐心协力共同参与。但现实中，一些县（市、区）、乡（镇）、村对新农村建设认识不到位，乡村规划质量不高或执行不力。在新农村建设过程中，错将建设新农村看作是发展非农化新村的机遇，以致在工作中重村镇建设、轻产业发展，忽视农村劳动力就业转型需求与农业新型经营主体培育，对农民平等享受医疗、教育、卫生等现代化建设成果的新诉求重视不足，急功近利地追求表面效果，走过场、造声势，未能真正实现新农村建设的历史使命。较为普遍的现象是乡村干部热衷于各类名目的创建活动，目的不是解决老百姓实实在在的需求，更多的是为满足创建活动要求而建设，导致资源浪费和村民不满；而在公共基础设施建设方面，如在村集体收入有限的情况下，宁愿建设文化广场，也不去完善村庄垃圾和污水收集处理系统等。

3美丽乡村建设的意义

美丽乡村建设以科学发展观为指导，以文化为根、以农业为基、以村民为本，实现乡村的规划科学布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡风文明素质美，充分体现强化农业、惠及农村和富裕农民的政策和措施，对推进现代化、实现美丽江苏具有重要意义。

发展“美丽乡村”生产功能，推进农业发展方式转变，加强农业资源环境保护，有效提高农业资源利用率，走资源节约、环境友好的农业发展道路，是发展现代农业的必然要求，是实现农业农村经济可持续发展的必然趋势。

拓展“美丽乡村”生态功能，推进生态人居、生态环境、生态经济和生态文化建设，创建宜居、宜业、宜游的“美丽乡村”，是新农村建设理念、内容和水平的全面提升，是贯彻落实城乡一体化发展战略的实际步骤。

加强“美丽乡村”工程建设，重点推进生态农业建设、治理农业污染、节约和保护农业资源，改善农村人居环境，是落实生态文明建设的重要举措，是在农村地区建设美丽江苏的具体行动。

4江苏美丽乡村建设的思路与对策

4.1政府引导

各级政府通过大力发展经济，整合各类资源，鼓励资金、人才、土地要素流动，吸引一部分人才流向农村，保证当地人才留在农村，形成县乡村三位一体的城乡统筹发展格局，营造关心、支持、参与美丽乡村发展建设的良好氛围。各级政府应继续出台一些具体扶持政策和具体工作措施，创新组织体制、服务机制、考核评价体系、长效运行管理机制、（土地）收益分配机制、生态补偿机制等，为美丽乡村建设提供完善的制度支撑；加强政府管理、技术指导与公共服务力度，精心包装和策划一批特色鲜明、吸引力大、市场前景好、带动能力强的乡村建设项目，致富乡村，富裕农民，增强美丽乡村建设的后续动力。如苏州于2010年7月率先出台了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，根据不同区域生态保护的责任和义务，科学评估维护生态系统的成本，其中对66.67、666.67 hm2以上的连片水稻田分别按3 000、6 000元/hm2的标准予以补偿，体现了水稻田的生态价值。沿太湖、阳澄湖水源地村、生态湿地村每年可获得0.7亿元生态补偿金，平均每个村每年增加可支配收入55万元。

4.2规划引领

突出规划的核心地位，切实做到先规划后建设、不规划不建设。一是坚持规划先行。充分征求村组、群众意见，着眼长远，突出前瞻性，以尊重经济规律、顺应农民意愿和保护生态环境为基本理念，以城乡资源整合优化配置、城乡基本公共服务均等化、城乡生态环境一体化管理为出发点。二是创新规划理念。规划应体现新型城镇化、农业现代化、农村社区化的要求，充分考虑农民生产生活需求，体现地方特色和实用性，突出生态、宜居、宜业、宜游，要因地制宜、因村施策，统筹规划、分类指导，防止千村一面。三是完善规划体系。重点衔接好产业发展规划、村庄建设规划、土地利用规划、环境护规划等不同类型的规划，合理安排村镇建设、工农产业和生态用地布局，科学确定生产、生活、生态、服务等不同功能区块利用方式与建设规模。乡村建设规划要定位在真实的地方性生活之中，使生产、生活、生态三者彼此依赖、互相融合，将当地的风土、风物、风俗、风景等挖掘与彰显出来，并纳入村民日常的生产、生活的空间与系统之中，坚持村民是乡村的主人。可参考浙江南部常山县黄岗村经验，根据现状和资源条件确定“一轴四片”的总体结构，以入景、乐农、游村、闲居、隐山等5个重要的结构段落的整合，串联起黄岗村生活、生产、生态的发展。

4.3产业支撑

谋取乡村经济社会发展、实现农民共同富裕是美丽乡村建设的关键。现有的发展经验表明，美丽乡村建设无产业无支撑、无产业无持久。发展乡村产业要求因地制宜的培育主导产业，促进乡村产业的可持续发展。要求对分散落后的小型工业进行必要的撤并，鼓励农村工业三废及生活污水、垃圾等集中处理。要求大力实施生态循环农业，推动现代农业园区、绿色产品基地建设，通过食物链连接、产业链延伸，走生态养殖、生态种植、生态加工、休闲观光之路。要求加快培育乡村产业经营主体和创新乡村产业经营机制，使更多的新生代农民成为美丽乡村建设的生力军。要求开拓思路，深入挖掘潜在资源，推进环境、空间、产业和文化相互支撑，打造“一村一品、一村一景、一村一业、一村一韵”的鲜明主题，形成特色，铸就品牌，凝聚效应，使其成为增加农民收入的一条重要途径。如高淳桠溪镇桥李村位于南京市高淳区北部的丘陵地区，该村立足山地资源，构筑有机茶主导的生态农业产业链，实行产业化运作，彰显规模化效应，开辟出一条靠山增收、特色兴农的小康之路，跻身南京市“综合实力百强村”行列。

4.4环境治理

开展农村环境污染治理，是美丽乡村建设的主要“抓手”。农业生产场地与农民居住场所紧密相连，农村环境治理过程中必须把农业生产、农民生活、农村生态作为一个有机整体，统筹安排，实现生产、生活、生态相协调。要根据环境问题的性质、农业活动与环境之间的关系以及由谁承担治理成本等因素，灵活选择有针对性的政策工具，进一步提升运用政策工具治理农业环境污染的工作水平。一是加强技术提升与协同应用。鼓励和加强农村环境保护科学创新和技术提升，加强土壤重金属污染防治、水体净化、废弃物资源化利用、外来入侵物种综合防治等关键性、实用性技术的综合研发与应用。二是实现“资源—产品—再生资源”的循环农业发展。通过循环的方式，资源化利用农作物秸秆、畜禽粪便、生活垃圾和污水，把废弃物变为农民所需的肥料、燃料和饲料，从根本上解决污染物的去向问题，大大减少农业生产的外部投入，推广节地、节水、节种、节肥等节约型技术使用，建立清洁的生产生活方式，从生产生活源头抓起，减少外部投入品使用量，减少污染物排放量，实现资源的节约和清洁生产。三是严格控制“三废”向农村转移，严禁向主要农产品产地排放或倾倒废水、固体废物，严禁直接把城镇垃圾、污泥用作肥料，加强对重金属污染源的监管，逐步推行城乡污染物控制标准一致，实现城乡环境同治。

4.5创新管理

创新是美丽乡村建设的不竭动力，美丽乡村建设离不开组织体制、运行机制、资金筹措、实用技术以及长效管理等多方面的创新。村庄是美丽中国的最小单元，是美丽乡村建设的最直接受体，应进一步解放思想，勇于开拓，通过创新工作方式方法破解困境制约。在诸多制约因素中，以资金制约为最，通过创新工作机制，秉持“政府指导、目标引导、乡村主体、科技帮扶、项目带动、多方参与”的原则，引入民间资金，释放社会资本的潜能，走“市场化、社会化”筹资的新路子。通过创新补偿机制，采用“各级财政补一点、村组集体拿一点、受益农民筹一点”的办法，实施“以奖代补”机制，保证建设、运行、管护资金到位。通过加强与科研单位、科研高校、资深企业等合作，引入实用技术，加大推广力度，分享科技创新成果，推动美丽乡村建设深入实施。铲除造成城乡隔离、阻碍城乡融合的制度性障碍，实现城乡之间资金、技术、物资、人才、信息、劳动力等生产要素的自由流动，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为统一开放竞争有序的现代市场体系的形成奠定基础。必须致力于政策调整和制度创新，加大对农业、农村和农民的支持和保护力度，实现社会公平。当前尤其应增加各级财政对农业和农村的投入，特别是增加国家对农村教育、卫生、文化等公共事业支出，要实现城乡协调发展，就必须振兴农村，对农民“少取多予”。

4.6文化培育

生态文化建设是美丽乡村建设整体推进和深入开展的有力保障，是顺应时代发展呼唤的迫切需求，是构建社会主义和谐社会的内在要求。美丽乡村建设离不开生态文化氛围，通过电视、广播、报刊、网络等新闻媒体的作用，广泛宣传美丽乡村建设的重要意义，做到家喻户晓、深入人心。通过制作公益广告、发布白皮书、出版宣传杂志等方式，扩大美丽乡村建设的社会影响力，通过张贴宣传贴画、发放明白纸等易于接受的形式，广泛发动农民群众，调动农民参与建设的积极性、主动性和创造性，让建设美丽乡村成为农民的内在需求和自觉行动。重视各级领导班子和党员干部教育培训工作，提高生态文明素养和建设生态文明的能力在实现美丽乡村建设中起着至关重要的作用。

参考文献：

[1]王衍亮. 聚焦生态文明建设美丽乡村不断提升农业资源环境保护工作效能——在全国农业资源环境保护工作会议上的讲话（节选）[J]. 农业环境与发展，2013，30（1）：1-4.

[2]张壬午. 倡导生态农业建设美丽乡村[J]. 农业环境与发展，2013，30（1）：5-9.

[3]江苏省农业委员会. 2013年江苏省农村统计年鉴[M]. 南京：江苏省农村统计年鉴编辑部，2013.

[4]江苏省邓小平理论研究会课题组. 新农村建设的纵深推进与城乡统筹的机制建设——江苏省新农村建设中构建城乡统筹长效机制的调研报告[J]. 群众，2008（8）：7-10.

[5]张小刚. 和谐推进江苏新农村建设[J]. 江苏农村经济，2007（2）：35-38.