上海自贸区的多实验与慎推广

白明

上海自贸区的大胆试验与在全国的谨慎推广虽然角度不同，但两者之间并行不悖，都是为了打造中国对外开放的升级版

改革开放以来，以建立深圳经济特区、浦东开放开发、加入世界贸易组织为标志，中国的外向型经济发展实现了三次大的跨越，而随着中国（上海）自由贸易试验区的建立以及后续的一系列推广复制，中国的外向型经济发展将有机会实现第四次跨越。正如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所指出的那样，建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。中国（上海）自由贸易试验区之所以引人注目，顾名思义，离不开两个重要的关键词。一方面贵在“试验”二字，说明上海自贸区在许多方面要在进一步解放思想基础上先行先试，为提升对外开放整体水平趟路子；另一方面，又贵在“中国”二字，说明上海自贸区并不是局限于在28.78平方千米有限土地上塑造一个可望而不可即的“盆景”，而是要在总结经验的基础上在全国复制推广。“试”得努力应当看到，对于中国（上海）自由贸易试验区牌子上的“试验”二字认识，离不开对上海自贸区在新一轮对外开放过程中所承担角色定位加以正确理解。按照2013年中共中央政治局会议给出的说法，建立中国（上海）自由贸易试验区，是党中央从国内外发展大势出发，统筹国内国际两个大局，在新形势下推进改革开放的重大举措。2013年7月3日国务院常务会议通过的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》表明，建立上海自贸区的目标导向就是要“经过两至三年的改革试验”，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。上海自贸区既然带有“试验田”性质就需要有一个整体的思路设想，而从框架设计来看，首先是国务院主管部门出台的配套措施，其中包括国家工商行政管理总局、中国人民银行、证监会、银监会、国家税务总局、海关、质检总局等部门支持上海自贸区建设的指导意见和政策措施。其次是上海市地方政府部门的配套措施，除了以上海市人民政府外，上海市工商行政管理局等部门也连续出台了“地方版”支持上海自贸区建设的指导意见和政策措施。除此之外，还有中央和地方“混合版”的指导意见和政策措施，如财政部、海关总署、国家税务总局联合发布的《关于中国（上海）自由贸易试验区有关进口税收政策的通知》。只有搞清楚上述指导意见和政策措施，才能够真正搞明白支撑起上海自贸区的制度框架所在。迄今为止，上海自贸区在“试”的方面已经做了很多努力，如在投资准入上采取负面清单结合准入前国民待遇的做法就有“试”的成分，在转变政府职能方面由注重事前审批向注重事中、事后监管也带有“试”的成分，在贸易便利化方面引进的先进关、后报关做法又带有“试”的成分，在金融自由化方面设立的自由贸易账户还有“试”的成分，在工商注册方面由实缴制向认缴制的更多更带有“试”的成分。诸如此类的“试”，不胜枚举。由于上海自贸区的这一系列实验是由党中央提出设想，国务院负责设计，上海市具体操刀的，是一项针对国家未来对外开放路径而进行探索的系统工程。然而，即使设计再周密的试验也不可能做到百发百中，也难免会遇到阻力，甚至还有可能需要重新调整。从另一个角度来看，这一系列的“试”也恰恰是上海自贸区的可贵之处。“推”得谨慎在上海自贸区大胆进行一系列试验的同时，无论是上海自贸区还是国内其他准备上马自贸区的地方，对于“推广”二字的认识则更需要辩证来看，不能够操之过急。的确，上海自贸区有许多经验做法值得各地推广，国务院《关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》也要求，上海自贸区应当是推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，目的是要“形成可复制、可推广的经验”，但对于不同地区而言，推广上海自贸区的经验做法也不能脱离自身条件与环境照单全收，而是应当格局自身特点有侧重地借鉴上海自贸区的经验。对于上海自贸区的经验做法，各地在复制推广过程中最主要的任务就是要进行思路的移植，而非完全照搬，这也正是推广过程中对于“谨慎”二字的体现。一方面上海自贸区的一部分做法可以直接复制。按照《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中，不仅强调上海自贸区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，而且特别提升至“国家战略需要”高度。就外资准入方面的负面清单管理而言，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在谈及建立公平开放透明的市场规则时，指出要实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，因而其他地方完全可以来一个“后行后试”。另一方面，上海自贸区也有些做法其他地方虽然可以借鉴，但不能够原封不动地照搬，需要在各地“接地气”。按照党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。仅从年初各省、自治区、直辖市《政府工作报告》所公开披露的信息来看，全国各地向国务院提交的建立自由贸易园区或自由贸易港区的申请已超过20个。目前看来，“选择若干具备条件地方”这件事并不能够操之过急，而是需要突出重点，有轻重缓急之分。否则，前些年出现的开发区热、高新区带来的低水平重复与攀比又会重演。至于哪里是“具备条件地方”，既要参考上海的情况，又不能简单按照上海自贸区的条件来选择。固然，建立自贸区需要有一定的经济发展规模与相对高一些的经济发展水平，但在选择下一轮自贸区的过程中不能够拘泥于“斗富”，而是要将各方面综合条件与特点发掘结合起来，使选择结果更具代表性。应当看到，任何园区的建立都必须要在借鉴的基础上坚持因地制宜，即使上海自贸区也是如此。作为迄今为止在中国大陆设立的第一个自贸区，上海自贸区的建设要紧紧围绕面向世界、服务全国的战略要求和上海建设国际贸易、国际金融、国际航运、国际经济“四个中心”的任务。看完上海再看全国，“具备条件的地方”有很多，在推广复制上海自由贸易试验区的经验做法的过程中，中央必然会在各种同类项中有所取舍，既要分批推进，前一批入围地方为其他地区做出示范，也要分类推进，有些地区适宜采用自由贸易园区或自由贸易港区的整体借鉴方式，而大多数地区则并不适宜整体借鉴，而是需要结合自身特点，在局部范围内借鉴上海自由贸易实验区的经验做法。事实上，即使在天津、广东等被大多数人“公认”为“具备条件的地方”，也只是需要对上海自由贸易试验区的经验做法进行思路上的整体借鉴，而不是原封不动地照办。例如，在上海自贸区挂牌近三个月之后，2013年12月27日，国务院总理李克强在天津滨海新区考察时提出：“希望天津作为中国北方最重要的港口城市，在新一轮改革开放中争当领军者、排头兵，积极探索促进投资和服务贸易便利化综合改革试验。不难看出，对于天津而言，借鉴上海自由贸易试验区的经验做法的确有必要，但根本出发点并不是要做“第二个上海”，而是通过积极探索促进投资和服务贸易便利化综合改革试验，发挥好新一轮改革开放中“领军者、排头兵”的角色定位，去做“第一个天津”。又如，前段时间有消息说杭州有意申办网上自贸区，这也是在申办自贸区的大军中其中一个因地制宜的选择。不难看出，对于这些“候选者”而言，对于上海自贸区的复制推广也都必须要结合自身特点。按照这种路子去申办自贸园区，不仅不会“掉价”，反而“含金量”会更高。不难看出，上海自贸区的大胆试验与在全国的谨慎推广虽然角度不同，但两者之间并行不悖，都是为了打造中国对外开放的升级版，只不过前者充当先锋队角色，后者充当大部队角色，都是为了同一个目标而努力。从这个意义上讲，各地在推广复制上海自贸区经验做法的过程中，一定要讲求因地制宜，而不是盲目模仿。事实上，只有认清现阶段各地针对自贸区有限“名额”进行博弈的形势，每一个“具备条件的地方”才能够摆正自己的位置，在充分发挥本土优势基础上，创造条件提高自己的入选概率，而不是乱了方寸。毋庸讳言，未来的自贸园区遴选工作存在着竞争，这点需要正视。为此，国家有必要早日将自贸园区的设立标准公之于众，各地对自贸园区的模式设计过程中才敢于根据自身条件加入适当的“自选动作”。从整个角度来看，也正是在推进新一轮更高水平的对外开放过程中将顶层设计与摸着石头过河有效结合的合理部位。endprint