美国政策性住房金融机构监管体系概述

朱虹

上世纪30年代以来，美国先后成立联邦住房贷款银行系统（Federal Home Loan Bank System，FHLBS）、房利美（Fannie Mae）及房贷美（Freddie Mac）（以下简称“两房”）等政策性住房金融机构，这些机构通过资本市场融资，为抵押贷款市场提供了丰富的流动性支持。由于兼具市场化经营和住房保障目标，政策性住房金融机构的道德风险难以根除，一旦缺乏有效监管，机构自身的经营风险将迅速传导为系统性风险。美国2008年的金融危机，正是监管体系落后于金融创新的重要例证。危机爆发后，美国重构住房金融机构的监管机制，形成以联邦住房金融局（FHFA）为独立监管部门、“安全和稳健运营”为核心的监管体系，保证了“两房”等机构在后危机时代的平稳过渡。

美国政策性住房金融机构概况

目前，美国主要的政策性住房金融机构包括联邦住房贷款银行系统（FHLBS）及“两房”。前者主要为抵押贷款发放机构提供资金支持，后者主要从事抵押贷款资产证券化业务。

联邦住房贷款银行系统（FHLBS）

FHLBS成立于1932年，是由政府发起、由金融机构作为会员持有股份的法人实体。组织上，FHLBS包括遍布全美的12家地区性联邦贷款银行（Federal Home Loan Bank，FHLBank），12家FHLBank向下吸纳贷款发放机构（包括商业银行、储蓄贷款机构等）成为会员（图1）。目前，其会员数量已超过8000家，占全部贷款发放机构的90%以上。

FHLBS主要通过低息贷款和专项补贴等方式，为会员提供流动性资金，鼓励其加大对公共住房项目的信贷支持。2013年提供的低息贷款规模达4990亿美元，占FHLBS总资产的60%，逐步回升到危机前的水平（图2）。专项补贴方面，FHLBS设立可支付住房计划（即Affordable Housing Program，AHP，目前美国最大的单项居民住房资助计划），向会员资助的公共住房贷款项目提供补贴，专项补贴的用途包括贷款首付款和利息补贴，以及房屋的建造及修缮。

“两房”

房利美（Fannie Mae）及房贷美（Freddie Mac）分别成立于1938年和1970年，主要从事住房抵押贷款资产证券化业务。2013年，全美七成的资产证券化产品（Mortgage-backed Security，MBS）由“两房”发行。

美国政策性住房金融机构监管体系及改革

2008年以前，美国对政策性住房金融机构实行“分头监管”。由联邦住房金融委员会（Federal Housing Finance Board，FHFB）监管FHLBS，联邦住房企业监督办公室（OFHEO）监管“两房”。其中，OFHEO属于政府住房部门的下设机构，主要职责首先是监督“两房”的公共住房，其次为实现稳健经营。“分头监管”模式导致诸多问题：一是每家监管部门的权责有限，缺乏部门沟通协调，最终形成“监管缺位”。二是监管部门过度强调机构的公共住房职责，间接导致机构以扩大风险为代价实现住房目标。

危机爆发后，美国实施了相关监管体制改革：一是建立独立的监管机构，将FHFB和OFHEO合并为FHFA，“统一监管”三家住房金融机构。二是将稳健运营作为核心监管目标（图3）。尽管FHFA仍然监督机构执行公共住房政策的效果，但与改革前相比，“公共住房目标”在整个监管体系的重要性明显弱化。

针对机构运营情况的常规考核

针对FHLBS的常规考核。目前，针对FHLBS的常规考核包括实地调查和非实地监测两种方式。其中实地调查每年进行一次，由专业人士（财务、经济、法律专家）组成调查小组，评估12家FHLBank的财务及风险状况（信用风险、市场风险），并根据评估结果给予综合考核评级（Composite Examination Rating）。非实地监测则要求FHLBank定期提交财务报告，实现FHFA对机构的实时监测。此外，FHFA设定了FHLBank的最低监管资本比率（总资本与留存收益之和占总资产的比重），保证机构在资本市场实现顺利融资。目前，最低监管资本比率水平为4%。据统计，2013年，12家FHLBank的平均监管资本比率为6%，部分地区达到9%以上（图4）。

对“两房”的常规考核。FHFA主要通过年度综合性评估的方式，全面考察“两房”的运营情况及潜在风险。年度综合性评估也称为GSE企业风险评级（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。风险评级对企业内部治理、偿付能力、盈利能力、信用风险、市场风险以及运营风险等6个方面进行独立评分，复合后的总分数由高到低划分为四个等级，分别是“无须关注”、“有限关注”、“值得关注”以及“重点关注”。FHFA在发布评级结果的同时，还对“两房”出具风险分析报告，提出后续整改意见。

针对公共住房执行情况的考核

与常规考核相比，FHFA对机构公共住房政策执行情况的考核并不带有强制性。

监督FHLBank的AHP住房项目。为有效推进FHLBS的AHP公共住房项目，保证会员机构加大对辖内中低收入群体的信贷支持，FHFA每年设立多个评估小组，定期跟踪、评估每家FHLBank辖内会员的AHP项目执行情况，并根据评估结果出具考核报告。

监督“两房”承担部分公共住房职责。目前，FHFA主要通过两种方式保证“两房”有效执行公共住房职责。一是对“两房”购买的单笔住房抵押贷款设定最高限额，保证支持的抵押贷款主要针对中等收入及以下的人群。标准上，最高限额的设置充分考虑了地区房价和房屋类型的差异，并根据房价变化及时调整。目前，印第安纳州部分城市的限额为417000美元，处于全美较低水平。二是要求“两房”在年度资产购买计划中，安排特定比例的中低收入家庭住房贷款，有针对性地提供流动性支持。

美国政策性住房金融机构监管改革的特征

“多头监管”向“统一监管”转变

尽管“分头监管”的优点是突出专业性，有利于形成多个监管部门相互制约、相互竞争的格局，但由于缺乏沟通协调机制，多个部门难以及时评估和把握抵押贷款二级市场的整体风险，最终形成“监管缺位”和“监管真空”等问题，引发系统性危机。2008年实现“统一监管”后，FHFA的监管权限更大，信息获取更充分，监管目标更具一致性。

监管目标由公共住房向稳健运营转变

危机前，监管机构不断强化住房金融机构的公共住房任务，忽视了金融创新背后的风险控制，导致政策性住房金融机构的道德风险不断积聚。新的监管体系下，FHFA将机构的稳健运营放在首位，从财务状况、运营风险、管理风险、市场风险等多个方面，实时评估政策性金融机构面临的各类风险。与此同时，FHFA弱化了机构的公共住房目标，监管方式上，不直接干预机构的市场决策，相关考核也不带有强制性和惩罚性，这些改革措施有利于政策性住房金融机构根据自身运营状况和风险制定决策，避免为实现强制性住房目标盲目扩大经营风险。

值得注意的是，尽管美国政策性住房金融机构监管体系已日趋完善，但仍然无法消除政策性住房金融与生俱来的道德风险。尤其此轮危机爆发后，美国政府直接接管“两房”，由纳税人承担机构救助成本，进一步加剧了政策性住房金融机构“大而不能倒”的错误预期。endprint

上世纪30年代以来，美国先后成立联邦住房贷款银行系统（Federal Home Loan Bank System，FHLBS）、房利美（Fannie Mae）及房贷美（Freddie Mac）（以下简称“两房”）等政策性住房金融机构，这些机构通过资本市场融资，为抵押贷款市场提供了丰富的流动性支持。由于兼具市场化经营和住房保障目标，政策性住房金融机构的道德风险难以根除，一旦缺乏有效监管，机构自身的经营风险将迅速传导为系统性风险。美国2008年的金融危机，正是监管体系落后于金融创新的重要例证。危机爆发后，美国重构住房金融机构的监管机制，形成以联邦住房金融局（FHFA）为独立监管部门、“安全和稳健运营”为核心的监管体系，保证了“两房”等机构在后危机时代的平稳过渡。

美国政策性住房金融机构概况

目前，美国主要的政策性住房金融机构包括联邦住房贷款银行系统（FHLBS）及“两房”。前者主要为抵押贷款发放机构提供资金支持，后者主要从事抵押贷款资产证券化业务。

联邦住房贷款银行系统（FHLBS）

FHLBS成立于1932年，是由政府发起、由金融机构作为会员持有股份的法人实体。组织上，FHLBS包括遍布全美的12家地区性联邦贷款银行（Federal Home Loan Bank，FHLBank），12家FHLBank向下吸纳贷款发放机构（包括商业银行、储蓄贷款机构等）成为会员（图1）。目前，其会员数量已超过8000家，占全部贷款发放机构的90%以上。

FHLBS主要通过低息贷款和专项补贴等方式，为会员提供流动性资金，鼓励其加大对公共住房项目的信贷支持。2013年提供的低息贷款规模达4990亿美元，占FHLBS总资产的60%，逐步回升到危机前的水平（图2）。专项补贴方面，FHLBS设立可支付住房计划（即Affordable Housing Program，AHP，目前美国最大的单项居民住房资助计划），向会员资助的公共住房贷款项目提供补贴，专项补贴的用途包括贷款首付款和利息补贴，以及房屋的建造及修缮。

“两房”

房利美（Fannie Mae）及房贷美（Freddie Mac）分别成立于1938年和1970年，主要从事住房抵押贷款资产证券化业务。2013年，全美七成的资产证券化产品（Mortgage-backed Security，MBS）由“两房”发行。

美国政策性住房金融机构监管体系及改革

2008年以前，美国对政策性住房金融机构实行“分头监管”。由联邦住房金融委员会（Federal Housing Finance Board，FHFB）监管FHLBS，联邦住房企业监督办公室（OFHEO）监管“两房”。其中，OFHEO属于政府住房部门的下设机构，主要职责首先是监督“两房”的公共住房，其次为实现稳健经营。“分头监管”模式导致诸多问题：一是每家监管部门的权责有限，缺乏部门沟通协调，最终形成“监管缺位”。二是监管部门过度强调机构的公共住房职责，间接导致机构以扩大风险为代价实现住房目标。

危机爆发后，美国实施了相关监管体制改革：一是建立独立的监管机构，将FHFB和OFHEO合并为FHFA，“统一监管”三家住房金融机构。二是将稳健运营作为核心监管目标（图3）。尽管FHFA仍然监督机构执行公共住房政策的效果，但与改革前相比，“公共住房目标”在整个监管体系的重要性明显弱化。

针对机构运营情况的常规考核

针对FHLBS的常规考核。目前，针对FHLBS的常规考核包括实地调查和非实地监测两种方式。其中实地调查每年进行一次，由专业人士（财务、经济、法律专家）组成调查小组，评估12家FHLBank的财务及风险状况（信用风险、市场风险），并根据评估结果给予综合考核评级（Composite Examination Rating）。非实地监测则要求FHLBank定期提交财务报告，实现FHFA对机构的实时监测。此外，FHFA设定了FHLBank的最低监管资本比率（总资本与留存收益之和占总资产的比重），保证机构在资本市场实现顺利融资。目前，最低监管资本比率水平为4%。据统计，2013年，12家FHLBank的平均监管资本比率为6%，部分地区达到9%以上（图4）。

对“两房”的常规考核。FHFA主要通过年度综合性评估的方式，全面考察“两房”的运营情况及潜在风险。年度综合性评估也称为GSE企业风险评级（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。风险评级对企业内部治理、偿付能力、盈利能力、信用风险、市场风险以及运营风险等6个方面进行独立评分，复合后的总分数由高到低划分为四个等级，分别是“无须关注”、“有限关注”、“值得关注”以及“重点关注”。FHFA在发布评级结果的同时，还对“两房”出具风险分析报告，提出后续整改意见。

针对公共住房执行情况的考核

与常规考核相比，FHFA对机构公共住房政策执行情况的考核并不带有强制性。

监督FHLBank的AHP住房项目。为有效推进FHLBS的AHP公共住房项目，保证会员机构加大对辖内中低收入群体的信贷支持，FHFA每年设立多个评估小组，定期跟踪、评估每家FHLBank辖内会员的AHP项目执行情况，并根据评估结果出具考核报告。

监督“两房”承担部分公共住房职责。目前，FHFA主要通过两种方式保证“两房”有效执行公共住房职责。一是对“两房”购买的单笔住房抵押贷款设定最高限额，保证支持的抵押贷款主要针对中等收入及以下的人群。标准上，最高限额的设置充分考虑了地区房价和房屋类型的差异，并根据房价变化及时调整。目前，印第安纳州部分城市的限额为417000美元，处于全美较低水平。二是要求“两房”在年度资产购买计划中，安排特定比例的中低收入家庭住房贷款，有针对性地提供流动性支持。

美国政策性住房金融机构监管改革的特征

“多头监管”向“统一监管”转变

尽管“分头监管”的优点是突出专业性，有利于形成多个监管部门相互制约、相互竞争的格局，但由于缺乏沟通协调机制，多个部门难以及时评估和把握抵押贷款二级市场的整体风险，最终形成“监管缺位”和“监管真空”等问题，引发系统性危机。2008年实现“统一监管”后，FHFA的监管权限更大，信息获取更充分，监管目标更具一致性。

监管目标由公共住房向稳健运营转变

危机前，监管机构不断强化住房金融机构的公共住房任务，忽视了金融创新背后的风险控制，导致政策性住房金融机构的道德风险不断积聚。新的监管体系下，FHFA将机构的稳健运营放在首位，从财务状况、运营风险、管理风险、市场风险等多个方面，实时评估政策性金融机构面临的各类风险。与此同时，FHFA弱化了机构的公共住房目标，监管方式上，不直接干预机构的市场决策，相关考核也不带有强制性和惩罚性，这些改革措施有利于政策性住房金融机构根据自身运营状况和风险制定决策，避免为实现强制性住房目标盲目扩大经营风险。

值得注意的是，尽管美国政策性住房金融机构监管体系已日趋完善，但仍然无法消除政策性住房金融与生俱来的道德风险。尤其此轮危机爆发后，美国政府直接接管“两房”，由纳税人承担机构救助成本，进一步加剧了政策性住房金融机构“大而不能倒”的错误预期。endprint

上世纪30年代以来，美国先后成立联邦住房贷款银行系统（Federal Home Loan Bank System，FHLBS）、房利美（Fannie Mae）及房贷美（Freddie Mac）（以下简称“两房”）等政策性住房金融机构，这些机构通过资本市场融资，为抵押贷款市场提供了丰富的流动性支持。由于兼具市场化经营和住房保障目标，政策性住房金融机构的道德风险难以根除，一旦缺乏有效监管，机构自身的经营风险将迅速传导为系统性风险。美国2008年的金融危机，正是监管体系落后于金融创新的重要例证。危机爆发后，美国重构住房金融机构的监管机制，形成以联邦住房金融局（FHFA）为独立监管部门、“安全和稳健运营”为核心的监管体系，保证了“两房”等机构在后危机时代的平稳过渡。

美国政策性住房金融机构概况

目前，美国主要的政策性住房金融机构包括联邦住房贷款银行系统（FHLBS）及“两房”。前者主要为抵押贷款发放机构提供资金支持，后者主要从事抵押贷款资产证券化业务。

联邦住房贷款银行系统（FHLBS）

FHLBS成立于1932年，是由政府发起、由金融机构作为会员持有股份的法人实体。组织上，FHLBS包括遍布全美的12家地区性联邦贷款银行（Federal Home Loan Bank，FHLBank），12家FHLBank向下吸纳贷款发放机构（包括商业银行、储蓄贷款机构等）成为会员（图1）。目前，其会员数量已超过8000家，占全部贷款发放机构的90%以上。

FHLBS主要通过低息贷款和专项补贴等方式，为会员提供流动性资金，鼓励其加大对公共住房项目的信贷支持。2013年提供的低息贷款规模达4990亿美元，占FHLBS总资产的60%，逐步回升到危机前的水平（图2）。专项补贴方面，FHLBS设立可支付住房计划（即Affordable Housing Program，AHP，目前美国最大的单项居民住房资助计划），向会员资助的公共住房贷款项目提供补贴，专项补贴的用途包括贷款首付款和利息补贴，以及房屋的建造及修缮。

“两房”

房利美（Fannie Mae）及房贷美（Freddie Mac）分别成立于1938年和1970年，主要从事住房抵押贷款资产证券化业务。2013年，全美七成的资产证券化产品（Mortgage-backed Security，MBS）由“两房”发行。

美国政策性住房金融机构监管体系及改革

2008年以前，美国对政策性住房金融机构实行“分头监管”。由联邦住房金融委员会（Federal Housing Finance Board，FHFB）监管FHLBS，联邦住房企业监督办公室（OFHEO）监管“两房”。其中，OFHEO属于政府住房部门的下设机构，主要职责首先是监督“两房”的公共住房，其次为实现稳健经营。“分头监管”模式导致诸多问题：一是每家监管部门的权责有限，缺乏部门沟通协调，最终形成“监管缺位”。二是监管部门过度强调机构的公共住房职责，间接导致机构以扩大风险为代价实现住房目标。

危机爆发后，美国实施了相关监管体制改革：一是建立独立的监管机构，将FHFB和OFHEO合并为FHFA，“统一监管”三家住房金融机构。二是将稳健运营作为核心监管目标（图3）。尽管FHFA仍然监督机构执行公共住房政策的效果，但与改革前相比，“公共住房目标”在整个监管体系的重要性明显弱化。

针对机构运营情况的常规考核

针对FHLBS的常规考核。目前，针对FHLBS的常规考核包括实地调查和非实地监测两种方式。其中实地调查每年进行一次，由专业人士（财务、经济、法律专家）组成调查小组，评估12家FHLBank的财务及风险状况（信用风险、市场风险），并根据评估结果给予综合考核评级（Composite Examination Rating）。非实地监测则要求FHLBank定期提交财务报告，实现FHFA对机构的实时监测。此外，FHFA设定了FHLBank的最低监管资本比率（总资本与留存收益之和占总资产的比重），保证机构在资本市场实现顺利融资。目前，最低监管资本比率水平为4%。据统计，2013年，12家FHLBank的平均监管资本比率为6%，部分地区达到9%以上（图4）。

对“两房”的常规考核。FHFA主要通过年度综合性评估的方式，全面考察“两房”的运营情况及潜在风险。年度综合性评估也称为GSE企业风险评级（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。风险评级对企业内部治理、偿付能力、盈利能力、信用风险、市场风险以及运营风险等6个方面进行独立评分，复合后的总分数由高到低划分为四个等级，分别是“无须关注”、“有限关注”、“值得关注”以及“重点关注”。FHFA在发布评级结果的同时，还对“两房”出具风险分析报告，提出后续整改意见。

针对公共住房执行情况的考核

与常规考核相比，FHFA对机构公共住房政策执行情况的考核并不带有强制性。

监督FHLBank的AHP住房项目。为有效推进FHLBS的AHP公共住房项目，保证会员机构加大对辖内中低收入群体的信贷支持，FHFA每年设立多个评估小组，定期跟踪、评估每家FHLBank辖内会员的AHP项目执行情况，并根据评估结果出具考核报告。

监督“两房”承担部分公共住房职责。目前，FHFA主要通过两种方式保证“两房”有效执行公共住房职责。一是对“两房”购买的单笔住房抵押贷款设定最高限额，保证支持的抵押贷款主要针对中等收入及以下的人群。标准上，最高限额的设置充分考虑了地区房价和房屋类型的差异，并根据房价变化及时调整。目前，印第安纳州部分城市的限额为417000美元，处于全美较低水平。二是要求“两房”在年度资产购买计划中，安排特定比例的中低收入家庭住房贷款，有针对性地提供流动性支持。

美国政策性住房金融机构监管改革的特征

“多头监管”向“统一监管”转变

尽管“分头监管”的优点是突出专业性，有利于形成多个监管部门相互制约、相互竞争的格局，但由于缺乏沟通协调机制，多个部门难以及时评估和把握抵押贷款二级市场的整体风险，最终形成“监管缺位”和“监管真空”等问题，引发系统性危机。2008年实现“统一监管”后，FHFA的监管权限更大，信息获取更充分，监管目标更具一致性。

监管目标由公共住房向稳健运营转变

危机前，监管机构不断强化住房金融机构的公共住房任务，忽视了金融创新背后的风险控制，导致政策性住房金融机构的道德风险不断积聚。新的监管体系下，FHFA将机构的稳健运营放在首位，从财务状况、运营风险、管理风险、市场风险等多个方面，实时评估政策性金融机构面临的各类风险。与此同时，FHFA弱化了机构的公共住房目标，监管方式上，不直接干预机构的市场决策，相关考核也不带有强制性和惩罚性，这些改革措施有利于政策性住房金融机构根据自身运营状况和风险制定决策，避免为实现强制性住房目标盲目扩大经营风险。

值得注意的是，尽管美国政策性住房金融机构监管体系已日趋完善，但仍然无法消除政策性住房金融与生俱来的道德风险。尤其此轮危机爆发后，美国政府直接接管“两房”，由纳税人承担机构救助成本，进一步加剧了政策性住房金融机构“大而不能倒”的错误预期。endprint