政策影响下上海市工业用地扩张与效益研究

2014-08-11王贺封石忆邵

世界地理研究 2014年2期

王贺封　石忆邵

摘要：2003年以来，国家及上海市委、市政府相继出台一些遏制工业用地的粗放扩张政策，那么其控制成效如何，工业郊区化只是工业转移还是带来更好的用地效益。针对这些问题，采用GIS空间分析、统计分析和边际效益建模等方法，探讨政策调控对上海市工业用地扩张的作用效果和对工业用地效益的影响，并提出相关政策建议。研究结果表明：上海市郊区工业用地扩张明显，空间上趋于分散，工业用地效益有所提升，但相比国外发达地区，仍存在较大差距；工业向园区集中的政策驱动效果明显，工业郊区化转移并未给中心城区工业带来衰败迹象，郊区工业也并未体现出相应实力，控制工业用地扩张政策效果不佳；工业用地边际效益分析发现，边际效益呈递减趋势，工业经济增长仍主要依赖于工业用地的增加，粗放型增长未得到有效改善。

关键词：工业用地扩张；GIS；用地效益；政策；上海

中图分类号：K901.4 文献标识码：A

1 引言

改革开放以来，工业为促进中国经济快速增长做出了最重要的贡献。然而，随着城市化、工业化的快速发展，城市工业用地不断扩张，大量耕地被用于城市建设和工业。中国国土资源公报显示，2005年和2011年分别有大约13.87万公顷和25.30万公顷耕地转为建设用地，其中新增工业用地的比例均超过三分之一[1]。中央与地方利益格局的演变以及地方政府追求工业总产出最大化是导致中国工业用地低成本过度扩张的直接原因[2]，各地新的开发区、工业园区如雨后春笋，而且占地面积越来越大，甚至超标[3]。同时，我国在工业用地管理和工业用地效率方面存在不少问题，工业用地占建设用地比重偏高，但其开发强度和产出率明显偏低。调查显示，我国工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%[4]，与国外相比，我国工业大而不强，发展水平和效益水平仍有一定差距，2007年，工业增加值率仅为26.45%，不及英国和日本的33.04%和33.94%，更是远低于美国的44.85%[5]，城市工业用地快速扩张与土地粗放、低效利用现象十分突出。

尽管工业经济发展与工业用地规模具有紧密联系，工业经济增长对工业用地增加具有很强的依赖性，但当用地达到一定规模后，依靠扩大用地规模来增加产值的方式不再可取，特别是对于城市用地紧缺的大城市；因此，有效控制城市工业用地空间扩展，最大限度地挖掘城市存量工业用地，提高工业用地效益必须引起相关部门和学术界的重视。当前，学术界对工业用地方面的问题做了大量卓有成效的研究，主要表现在以下6个方面：工业用地聚散动因分析与置换带来的问题研究[6-8]；工业用地空间演变、扩张方式与机制以及影响因素研究[9-14]；工业用地集约利用评价与对策研究[15-19]；工业用地利用效益分析研究[20，21]；工业用地价格标准及影响因素研究[22，23]；工业用地政策研究[24-26]。但基于政府政策约束背景下，学者探讨城市工业用地扩张控制效果与工业用地效益变化情况研究相对较少，特别是对于大城市工业郊区化，从不同尺度单元进行量化研究涉及不多。不同于西方国家，中国工业郊区化政策作用更加明显，虽属自愿但主要是有组织的被动过程和行为[27]。因此，研究大城市工业政策作用效果不仅弥补当前研究不足，同时也具有重要的现实意义。

上海历经30年的工业化高速发展，目前已进入后工业化发展阶段，工业用地扩张与城市用地紧张矛盾日益突出。2003年以后，国家频频出台工业用地特别是开发区用地的相关调控政策，极力遏制工业用地的粗放扩张。为了探讨这些相关的政策作用效果，本文从工业用地控制与工业向园区集中是否同步，工业郊区化是否带来中心城区工业衰退以及工业用地效率是否提高三个方面进行分析，为上海市未来工业政策调整、工业用地布局和提高工业用地效益策略制定等提供参考依据。

2 研究区域与数据

上海是我国重要经济中心和长三角龙头城市，拥有中国最大的外贸港口和工业基地。统计显示，上海市规模以上工业企业工业增加值、工业总产值分别从“十五”期末的3995亿元、15807亿元提高到2010年的6226亿元、30114亿元，年均增长11%和12.8%；工业利润从“十五”期末的940亿元提高到2010年的2217亿元，年均增长17.4%。与此同时，工业用地规模也不断扩张，工业用地占建设用地比例在1998年～2011年期间均超过25%，其中，2008年高达29.98%，相对国外综合性城市的15%～17%左右和发达国家城市的5%～10%来说，上海市工业用地比重明显偏高。本文的数据主要包括以下方面：上海市行政区划图；2003和2011年上海市土地利用现状图；1998年～2012年上海市工业总产值和各区（县）工业总产值统计数据；1998年～2011年上海市工业用地总量数据；2005年～2012年上海市开发区统计手册。其中，工业总产值统计的是国有企业及销售收入在500万元以上的非国有企业。根据国家土地利用分类编码，在地理信息系统软件ArcGIS中分别提取上海市2003和2011年土地利用数据，得到上海市2003和2011年上海市各区（县）工业用地分布图，为后面分析做数据准备。

3 工业用地与区域工业变化分析

3.1工业用地与工业集聚分析

上海市推进工业向园区集中，不断提高郊区工业集中度，妥善解决工业布局中“散、小、多”的问题，归并零星工业点，推进工业用地存量优化，控制郊区工业用地规模。这些政策和措施的主要目的是在控制工业用地数量的同时加强工业集聚程度。为此，下面对两者的同步效果进行探讨。

3.1.1工业用地变化

上海市工业用地面积总量从1998年的454平方公里增加到2011年的近854.17平方公里，年均增量约30.8平方公里，以工业园区形式为主的工业用地建设成为上海市工业用地扩展的主要动因。从2003年、2011年上海市工业用地空间分布来看（图1），总体呈现零散分布特征，近郊区（包括闵行区、宝山区、嘉定区和浦东新区）周围相对集中，有成片分布区域；远郊（包括金山区、松江区、青浦区、奉贤区和崇明县）分散明显。另外，相比较2003年，2011年上海市工业用地体现出较明显地向郊区扩张的变化特征。统计结果表明（表1），随着中心城区“退二进三”的产业调整策略以及近郊区和远郊区的工业园区开发力度的加大，2003年～2011年上海市工业用地面积呈现中心城区减少、近郊区增长、远郊区翻倍扩张的变化特征，工业用地总量增加了279.93平方公里，中心城区用地量减少了近1/4，远郊区用地增量占全市增量的69.63%，是近郊区增量的近两倍，成为上海市工业用地扩张的主要区域。

3.1.2工业集聚分析

上海市产业基地和开发区主要分布在郊区，各类开发区数量从2001年的177个减少到目前的41个，数量减少了76.8%，规划面积从1008平方公里减少到656平方公里，在妥善解决工业布局中“散、小、多”的问题同时，有效推进工业向园区集中和加大各工业园区产业的集聚度；统计分析表明（图2），工业向园区集中度（开发区与产业基地）从2004年49%提高到2011年的69.99%，开发区集中度从2003年的39%提高到2011年的51.78%，郊区工业总产值占全市的比重稳步上升，由2003年的79.75%上升到2011的85.17%。总体看来，随着上海市加快产业基地和产业集群建设，2003年～2011年郊区工业集聚度明显提高，工业向园区集中取得良好效果。

在相关政策的作用下，十年来上海市开发区规划面积减少352平方公里，工业从中心城区向郊区转移，并在郊区形成新的聚集，工业用地分布和转移特点基本符合国际大都市工业发展变化规律；尽管开发区规划面积减少，但郊区工业用地扩张明显，特别是远郊区，已成为上海市工业用地增加的主战场，郊区工业用地控制效果不佳；郊区工业集聚度明显提高，工业郊区化转移和工业向园区集中的政策驱动效果明显。总体看来，政策对工业用地控制和工业向园区集中并未取得同步效果。

3.2 中心城区工业变化分析

统计表明，随着区域工业用地的变化，各区域工业指标也相应发生变化，2011年中心城区工业单位数、从业人员均和年末资产总计分别比2003年减少了2488个、437.31千人和53.76亿元，而工业总产值、产品销售收入和利润总额比2003年分别增加了643.86亿元、567.62和155.89亿元；在郊区，单位数和从业人员两项指标2011年比2003年有较大幅度缩减而其他四项指标均表现出倍数增加。从单位工业用地各项指标来看（图3），2003年、2011年中心城区单位工业用地各项指标均比郊区高，除2003年单位工业用地单位数和从业人员远郊区高于近郊区外，其他指标在2003年、2011年均表现为中心城区高、近郊区次之、远郊区低的由内到外梯度变化特征。2011年中心城区单位工业用地单位数和从业人员数均有减少，但其他各项指标均保持增加趋势，中心城区仍是上海市工业发展高效区域。

随着中心城区用地紧张、交通拥挤及相关政策引导，中心城区工业用地数量、单位数和从业人员逐渐减少，工业总产值占全市的比例由2003年的15.65%下降到2011年的7.15%，但中心城区工业用地单位产出各项指标仍保持增长趋势，而且均好于郊区，因此，从用地产出效益来看，上海市工业郊区化转移并未带来中心城区工业的衰退。

4 工业用地效益分析

基于边际效益理论，以工业用地单位产出作为衡量指标，对上海市工业用地效益变化以及工业用地增加是否带来用地效益的增加进行分析探讨，揭示上海市工业用地量与工业总产值之间关系以及工业用地达到最佳状态的时间。

4.1 整体效益变化

统计表明，上海市工业总产值从1998年的5763.67亿元增加到2011年的33834.44亿元，14年来工业总产值年均增长约为14.94%。工业用地单位产出由1998年的12.69亿元/平方公里增加到2011年的39.61亿元/平方公里，总体呈现增长趋势（图4）。工业郊区化以及各级工业园区建设极大提升了郊区工业经济实力，从而推动了上海市工业发展，工业用地产出效益得到相应的提高；但相比国际大都市工业用地单位产出，如2007年日本东京的158.97亿元/平方公里和新加坡414.86亿元/平方公里[28]，上海市只有他们的几分之一或十几分之一，工业用地效益与国外发达地区的仍存在较大差距。

4.2 工业用地边际效益

边际效益，是经济学中的一个概念，也叫边际效用，是指每新增（或减少）一个单位的商品或服务，它所增加（或减少）的效益。经济学通常认为，随着商品或服务的量增加，边际效益将会逐步减少，称为边际效益递减定律[30-32]。本文将工业用地边际效益定义为每增加单位面积工业产值所导致的工业用地变化量。

4.2.1建模方法

4.2.2结果分析

基于1998年～2011年工业用地量（U）与工业总产值（X）数据，采用以上模型方法，计算上海市工业用地边际效益（marginal utility），结果如图5a，b所示，其中a图表示的是两个变量作对数化处理后线性回归分析结果，两者具有较强的相关性，拟合度R2大于0.98；图b为工业土地边际效益（MU）变化，从1998年的3.02公顷/亿元逐步减少为2011年的0.97公顷/亿元，整个阶段呈现下降趋势，符合边际效益递减定律。

根据微积分原理，当CMU=0时，MU值变化极小；本文取CMU小于10-6平方公里/（亿元）2时，视为CMU=0，此时工业用地量达到最佳状态，从表2可以得出这一时间点在2004年～2005年之间，表明2005年后，通过扩大上海市工业用地量并不能带来工业用地效益的增加，这种粗放土地利用方式不再可取，而是应该提高现有工业用地的利用效率。

5 结论与政策建议

本文以上海为对象，利用GIS技术、统计分析和边际效益模型方法，从三个方面分析了上海市相关政策和措施对工业用地扩张与效益变化的作用效果，研究结果表明：

（1）上海市工业用地仍保持较快的增长速度，空间上整体呈现零散分布特征，近郊区周围相对集中；统计表明，工业用地呈现中心城区减少、近郊区增长、远郊区翻倍扩张的变化特征，远郊区成为工业用地郊区化扩张的主要区域。2003年～2011年工业集聚分析发现郊区工业集聚度指标均有较大提高。总体看来，郊区工业用地控制效果不佳，而工业郊区化转移和工业向园区集中的政策驱动效果明显，政策对工业用地控制和工业向园区集中并未取得同步效果。

（2）随着中心城区的土地置换力度加大和工业郊区化转移，2003年～2011年中心城区工业用地数量、单位数和从业人员逐渐减少，而工业用地单位产出各项指标均保持增长趋势，并总体呈现中心城区高、近郊区次之、远郊区低的由内到外梯度变化特征，中心城区仍是上海市工业发展高效区域，工业郊区化转移并未带来中心城区工业的衰退。

（3）尽管1998年～2011年上海市单位面积工业总产值总体呈上升趋势，但相对国际大都市来说仍存在较大的差距；边际效益建模分析来看，上海市工业用地边际效益在研究期内呈下降趋势，工业用地量达到最佳状态的时间在2004年～2005年期间，现阶段通过工业用地量增加来带动工业经济增长已不可取，调整或改变土地利用方式迫在眉睫。

因此，应继续加快中心城区工业用地的土地置换力度，严格控制郊区工业用地量，发挥工业园区的集聚效应，减少城镇工业地块数量，最大限度地挖掘城市存量工业用地；结合区（县）产业差异性特征，分别制定出各区（县）工业用地标准，极力遏制低效利用的土地审批；以产业基地和开发区为出发点，加快劣势企业淘汰关停，大力提升郊区工业实力；加大产业结构调整和优化城市工业布局，继续发挥“带状引领、基地聚焦、组团发展”的引领作用，促进上海市工业用地整体效益的提高。

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Abstract： After 2003， some control and guide policies of industrial land have been frequently introduced by China and Shanghai municipal government to contain the spread extensive expansion of industrial land. How is the control effect？ Does industrial suburbanization just transfer or bring better land efficiency？ Accordance with these problems， the methods of GIS spatial analysis， statistical analysis， marginal efficiency modeling and others are applied to discuss the effects of policy control on industrial land expansion and industrial land efficiency， and then some policy suggestions are given. The results demonstrate that suburb industrial land expansion is obvious in Shanghai and the spatial distribution trends to scatter， industrial land efficiency have improved， but there is still a wide gap compared with foreign developed areas； the driven effect of the industry to parks concentration policy is obvious， industrial suburbanization transfer does not make the industries in the central city declined， and the industries in the suburb does not reflect the corresponding strength， the effects of control policy on industrial land expansion is not good； the marginal efficiency of industrial land presents a decreasing trend by marginal efficiency analysis in Shanghai， and industrial economic growth is still mainly dependent on the increase of industrial land， extensive growth have not been improved effectively.

Key words： industrial land expansion； GIS； land efficiency； policy； Shanghai

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Key words： industrial land expansion； GIS； land efficiency； policy； Shanghai

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Key words： industrial land expansion； GIS； land efficiency； policy； Shanghai