把握科学内涵 解决实际问题

晓讷　冰点

2014年5月6日，国家安全生产监管总局召开习近平总书记重要讲话精神学习研讨会。会议围绕党的“十八大”以后，特别是去年以来，习近平总书记就安全生产发表的一系列重要论述，结合目前我国安全生产工作的实践，邀请来自国务院参事室、中国社会科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国安全生产科学研究院等单位的多位国内知名专家作了研讨发言。

杨栋梁在听取专家发言后，就对习总书记讲话的学习认识，党组对学习贯彻讲话精神和下一步采取的措施作了总结。

杨栋梁 （国家安全生产监管总局局长）

认真学习 准确把握 深入研究 加深理解

党的十八大以后特别是去年以来，习近平总书记就安全生产发表了一系列重要论述，主要分3个阶段：在2013年吉林“6·3”事故以后及中石油、中储粮连续大火，总书记作了重要批示：“发展决不能以牺牲人的生命为代价，这是一条不可逾越的红线”。紧接着总书记先后3次主持政治局常委会听取安全生产汇报，发表了重要讲话。去年青岛发生了“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故，总书记到现场发表了重要讲话。总书记站在全局和战略的高度，提出了一系列加强和创新安全生产工作的新思想、新观点、新要求，为我们做好新时期安全生产工作指明了方向，提供了根本遵循。

学习了总书记讲话，深深地感受到习近平总书记强烈的政治责任感和使命感，博大的利民的情怀和坚定的历史担当。总书记长期在基层工作，有丰富的实践经验，特别对安全生产也有切身的体会，才能这样讲。总书记提出“党政同责、一岗双责、齐抓共管”，过去也有人这样说过，但在这个层面还没有人说。党委统揽全局，党委要管大事，经济发展是大事，安全生产也是大事，人命关天还不是大事吗，所以党委必须要亲力亲为，主要领导要亲自上手。这就是创新，安全生产这项工作只靠政府是不行的，我们是共产党执政，党委统揽全局，党委不发声不作为，想把这项工作真正落到实处很难，非常符合我们国情和实际。现在已经有23个省都下发了落实习近平讲话精神的正式文件，明确“党政同责，一岗双责，齐抓共管”的责任体系。按照管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全的要求，调整和落实相关部门的安全生产职责，理顺安全生产综合监管与专业监管、属地管理的责任，尽快形成安全生产工作新格局，开创新局面。

总书记的重要讲话，关于安全生产的重要论述，为我们新时期的安全生产指明了方向，是我们今后一段时期搞好安全生产的强大的精神动力和思想武器。我们要以最坚决的态度来贯彻落实重要讲话，这不是阶段性的，而是长期性的，丝毫不能放松的重大政治任务，要体现我们的政治觉悟、立场。

我们要对总书记重要讲话精神进一步深入研讨，理解到位，认识到位，从大量实践中去梳理，落实讲话，一步一个脚印。

闪淳昌（国务院应急管理专家组组长、国家减灾委专家委员会副主任、国务院参事室参事）

强化安全生产红线意识，是落实企业主体责任的核心和根本

习近平总书记强调“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”这就为处理好发展与安全的关系提出了唯一的基准。习近平总书记提出“四个到位”，即“所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产。”

企业是落实安全生产责任的主体。政府监管是外因，企业管理是根本。企业管理不到位，光靠政府去监管，不可能从根本上解决问题。企业领导要有责任心，要树立主体责任意识。一是维护职工生命健康是企业领导的第一责任，安全是企业发展的第一要素。二是要加强企业自身管理，建立健全安全投入、安全培训、隐患排查、维护保养、监测预警等制度和应急预案，强根固基，不能依赖政府。三是企业要居安思危，加强风险管理，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系。四是要加强企业文化建设，树立安全是企业第一形象的理念，打造诚信企业。

落实企业的主体责任是安全生产责任制中最困难、最核心、最关键的问题。目前，一些企业不同程度存在着重表面，轻基础；重眼前，轻长远；重速度，轻质量；重效益，轻安全；重产出，轻投入；重处置，轻预防等状况。特别是量大面广的小微企业难度最大。应当通过加强约束和激励，加强企业安全生产标准化建设，如开展“企业安全生产标准化建设示范工程”和“中小企业全员安全技能培训示范工程”等，加强企业安全管理。总之，企业安全主体责任全面落实之日，就是安全生产形势根本好转之时。

黄毅（国家安全生产监管总局新闻发言人）

红线观点彰显“以人为本、生命至上”的价值取向

红线观点的本质，体现的是党的根本宗旨，遵循的是党的群众路线，代表的是科学发展观的核心立场，弘扬的是“生命至上”的价值理念，也是国家治理现代化的重要标志。红线观点把我们对安全生产地位作用的认识，带入一个新的更高境界。

人的全面发展的基础和前提，就是必须保证其生命安全和健康。人世间最宝贵的莫过于生命，生命无价，生命对每一个人只有一次，不可复得。人的一切活动和价值都以生命的存在和延续为根基，没有生命就没有一切，保护生命就是保护生产力。总书记提出的红线观点，实质就是把保护生命放在高于一切的位置。他特别指出，人命关天，如果一次又一次在同样的问题上付出生命和血的代价，那就不是工作态度和工作作风的问题了，而是草菅人命了！真是一针见血，入木三分。红线观点所体现的“以人为本、生命至上”的价值取向，正是安全生产工作的价值追求，也可以说是安全文化的核心价值观。

坚持红线观点，要求我们必须树立关爱生命的情感观，树立生命至上的价值观，树立尊重生命的道德观，树立为民奉献的人生观，始终把保护人民生命安全作为我们工作的最高职责。任何时候、任何情况下，都不能拿群众的生命去冒险。对那些拿生命冒险的任何行为，要敢于站出来抵制，敢于亮剑。即使发生了事故，也必须把抢救人的生命作为头等大事，不惜任何代价，只要有一线希望，就要尽百分之百的努力，决不放弃，绝不懈怠。

同时，我们还要大力倡导“以人为本、生命至上”的安全文化，强化全社会的安全意识，使每一个人都懂得尊重生命，自觉在工作中不伤害自己、不伤害别人、不被别人所伤害。

黄群慧（中国社会科学院工业经济研究所所长、研究员）

从工业化进程看我国安全生产问题

从理论上分析，安全生产问题与一个国家的工业化进程有必然联系。一般认为，在前工业化社会，也就是农业经济时代，安全生产事故很低；到工业化初期阶段，安全生产事故快速上升，到了中期阶段，工业化加速发展时期，安全生产事故达到高峰，属于事故易发期；到了工业化后期阶段，安全生产事故开始逐步下降；到了后工业化社会，安全生产的事故率会很低，并将趋于稳定下降。

研究表明，我国“九五”时期处于工业化初期，“十五”和“十一五”时期是工业化中期，这三个五年计划时期是我国的加速工业化时期，进入“十二五”时期，我国进入了工业化后期。随着我国工业化进程从中期到后期的发展，在全社会共同努力下，在“十一五”后期和进入“十二五”时期以后，我国总体安全生产形势发生了根本性的好转。

由于我国工业化进程的不平衡，绝大部分中西部省份还处于工业化中期，这些地区安全生产形势依然严峻；一些重点行业领域，煤矿、金属非金属矿山、尾矿库、石油天然气开采、危险化学品和烟花爆竹、冶金有色、消防、道路交通、水上交通、铁路、民航、建筑施工、水利、电力、农业机械、渔业船舶、特种设备、食品药品加工、民爆器材等，现代化水平还有待提高，安全生产机制还有待完善；我国人口众多，随着城市化进程的加快和服务业迅速发展，医院、商业和文化娱乐场所、机场、港口、车站、旅游景点等人员密集的服务场所，安全生产问题将会突出。服务业的特点是生产过程和消费过程是统一的，是同时同地发生的，其安全生产事件很容易演化为群体事件和引发社会不稳定，在未来城市化进程中，对服务业的安全生产问题应该给予高度重视。

为此，一方面要继续推进新型工业化道路，努力转变经济发展方式，快速推进产业结构、工业结构和能源结构的优化升级，加快第三产业的发展，提高工业现代化水平，继续从产业结构演进升级角度化解工业化进程给安全生产带来的巨大压力；另一方面，积极借鉴发达国家在安全生产管理上的成功经验，避免发达国家在工业化过程出现的问题，适应工业化、城镇化快速发展阶段安全生产的规律特点，结合我国国情，推动安全生产监管体制机制创新，提高安全监管效率和效能，努力建立我国的安全生产长效机制。

常纪文（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）

安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”体制的顶层设计

中央政治局常委会3次开会专门讨论安全生产，要求各级党委和政府各司其职，加强安全生产工作，这是顶层设计。中央政治局常委会和国务院常务会几次开会专门讨论安全生产工作，并作出工作部署，这是顶层示范。总书记提出的“党政同责，一岗双责，齐抓共管”责任构架的顶层设计和示范，需要地方各级党委和政府通过具体化的体制建设和制度构建落实，是责任体系分配科学化。

“党政同责”的“党政”指的是中央和地方各级党委和政府。地方各级党委和政府包括从省一级到乡镇街道一级的党政机关。“一岗双责”指的是，党政机关、企事业单位及其领导和工作人员，除了履行自己的业务职责外，还要承担本领域有关的安全生产管理或者监管职责。“齐抓共管”指的是，各级党委和政府以及党委常委联系或者分管的部门和政府副职首长分管的部门，对于安全生产都要管、都要抓。只有这样，才能解决好党委内部和政府内部各部门之间的协调问题，真正建立综合监管与直接监管相结合的有效的责任体系。

从横向体制建设上，党委的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。党委通过这三种领导方式落实党政同责的责任。在政治领导方面，党委常委会要定期和不定期地讨论本行政区域的安全生产形势和安全生产大政方针问题，如城市规划问题、城市建设安全问题，协调有关区域和方面的安全生产工作、机构职责、三定方案的调整、财政投入以及重大安全事故的处理问题等，对于中央的安全生产指示和通知要定期学习研究，因地制宜地制定本行政区域的落实措施。在思想领导方面，地方各级党委要做好安全生产的宣传教育工作。在组织领导方面，除了党内、政府和社会的动员组织外，各级党委的一个重要工作是人事组织工作。人事组织工作包括两个方面：其一，党委常委会应有专人联系或负责安全生产工作。其二，党委常委之间也要有安全生产工作职责。

在政府内部，要按中央要求，修订政府分工规则，使分管安全生产的副职首长要承担安全生产综合监管的领导责任，其他副职首长要在分管的业务领域承担安全生产直接监管的领导责任。要修订现行的“三定”方案，赋予各部门全部业务领域安全生产直接监管责任。

在纵向体制建设上，要将安全生产责任落实到基层，落到实处，要建立责任分解体系。安全生产监管责任的分解，从上到下一直要延续到区县、乡镇街道。各区县政府要充分发挥安委会的平台作用，把责任分解到各委办局；各委办局要把工作做好就要把责任分解到各个科室，分解到各乡镇街道。尽管村委会和居委会是群众自治组织，但是他们也享受政府的财政补贴，其党组织也受乡镇街道党委的直接领导，并且具有上传下达的组织协调作用，这就要求他们在安全生产工作中也应承担一定的责任，乡镇街道可以将安全生产责任分解到乡村和社区，如村委会、居委会及其党组织。乡镇街道的党政班子可以对村委会、居委会及其党组织下达安全生产指标，并对其进行考核来实现责任分解。

张小明（国家行政学院应急管理中心【中欧应急管理学院】教授）

加强安全生产风险治理能力建设

安全生产风险治理是指政府对安全生产公共风险进行识别、分析与评估、处理并对其进行监控的过程。安全生产风险治理是应急管理的前哨和起点，也是应急管理的第一道防线，是危机预防基础上的“关口再前移”。

风险治理是政府的一项基本的核心职能，是涉及政府组织的全部范围以及政府组织中所有成员的管理职能。建立和发展更为有效的全面整合的风险治理模式是大势所趋。政府应构建“发现、定义、防范、抗击、转移、缓冲”风险的相关管理机制，提高风险治理水平，尽快建立现代型的社会风险治理体系。政府应将风险治理纳入国家的可持续发展规划中，将防范各种潜在的风险因素整合到发展规划和日常公共管理中，从而从更基础的层面改善风险治理，防患于未然。

风险治理是应急管理实现预防为主、关口前移的强大动力和重要基础。把风险治理作为应急管理的起点，改变了传统应急管理对危机采取的“刺激—反应”的较为被动的管理模式；引入风险治理的应急管理模式和方法，更有利于资源配置和任务管理的优化。

安全生产风险治理创新前提是制度设计。党政领导班子以及党政领导干部政绩考核制度设计，要做到常态与非常态结合：既要重视考核非常态下突发事件应急处置情况，更要重视考核常态下安全生产风险治理情况。同时，加强安全生产风险治理的激励机制（提拔使用）、约束机制（问责前置）、培育机制（科普宣教）等机制建设。

突发事件风险管理标准化：战略、基础设施、流程及环境有机结合的四维突发事件全面风险管理系统框架模型。突发事件全面风险管理系统，是以风险管理的流程、基础设施和环境为纽带，将整个政府各个种类风险以及承担这些风险的各个业务单位纳入到统一的管理体系中，达到风险和收益的最佳平衡，以求政府价值创造的最优化，确保全面风险管理战略实现。

黄盛初（国家安全生产监管总局信息研究院院长、研究员）

把握规律特点，认识安全生产工作长期性、复杂性

根据发达国家安全生产发展的经验，当人均GDP达到高收入国家标准（2011年为1.2万美元），第三产业产值比重超过55%，中学生毛入学率达到90%以上，安全生产即可进入根本好转阶段。目前，我国正处于工业化中期阶段，2013年，我国人均GDP为7 000美元，第三产业占GDP比重为46%，中学生毛入学率为80%，与中等发达国家相比仍有一定差距，总体而言，仍处于事故“易发期”阶段。而且各省、市、区经济社会发展不平衡，其安全生产状况也有所不同。

根据相关数据统计分析，2010年，发达国家平均从业人员十万人死亡率约为3、煤炭百万吨死亡率约为0.015；中等发达国家平均从业人员十万人死亡率约为4，煤炭百万吨死亡率约为0.2。信息研究院通过研究借鉴发达国家安全发展经验以及中等发达国家安全生产发展变化情况，结合我国安全生产实际，利用多元统计数学模型进行分析预测，初步提出，到2020年实现安全生产根本好转的战略目标：一是事故总量大幅下降，各类生产安全事故死亡总人数控制在5万人左右，亿元GDP死亡率达到0.05左右，工矿商贸事故死亡人数控制在5 000人左右，十万人死亡率达到0.8左右（换算成国际口径约为3.2）；二是重特大事故得到有效遏制，重大事故控制在30起以下，基本杜绝特别重大事故；三是重点行业领域安全生产水平显著提高，道路交通万车死亡率达到1.2左右，煤矿百万吨死亡率达到0.1左右。此外，实现安全生产根本好转的战略目标必须具备坚实的经济社会发展基础条件，到2020年，全国人均GDP要达到1万美元以上，第三产业比重超过50%，教育投入达到GDP的4%以上，中学生毛入学率达到90%，形成与我国经济社会发展相适应的安全保障体系。

应用多元统计回归分析，对我国各省、市、区经济社会发展水平和安全生产状况进行综合评价，并划分为三种类型。上海、北京、河南等8省（市）为I类（安全状况好），湖北、陕西、内蒙古等16省（市、区）为II类（安全状况中等），山西、贵州、甘肃等7省（区）为III类（安全状况差），可以为政府制定有针对性的安全生产监管措施提供理论依据。针对不同省区经济社会发展水平和安全生产规律特点，研究制定安全生产监管工作措施，创新安全监管方式。

刘铁民（中国安全生产科学研究院原院长、研究员 ）

推行现代风险管理技术 控制系统脆弱性

2013年重特大事故连续发生，出现了一次“小回潮”，反映了我国生产安全事故呈螺旋波动下降的基本规律没有发生改变。回顾2013年发生的几起特大事故，虽然事故发生的时间、地点和行业领域有很大不同，但表现在本质安全缺陷、管理系统失误和人员安全素质薄弱等几方面都存在一定规律性特征，按照现代风险管理的观点，称其为系统脆弱性。脆弱性辨识、评估与控制是风险管理重要内容，也是当前生产安全领域一个最前沿性的科学与实践问题。

对2013年发生的几起特大事故分析结果提示，每一个事故，无论发生时间、地点和行业有很大差异，但在工程技术、管理系统和人员素质方面都同样暴露出明显脆弱性，在这一点上高度一致。进一步的分析显示，正是这些脆弱性的涌现，才可能导致了事故灾难发生。现代风险管理理论认为：事故灾难的破坏力不完全在于灾害的原发强度，更取决于人类社会自身应对各类灾难表现出的鲁棒性（鲁棒性就是系统的健壮性。它是在异常和危险情况下系统生存的关键）能力，而脆弱性涌现对鲁棒性具有显著影响。脆弱性是事故风险的主要来源，也是事故灾难形成的基本原因之一，是决定事故灾难性质、强度与结果的基本要素，同时还可能具有放大灾难的作用。脆弱性也是事故预防与灾难应对中唯一可控因素。

多年来，我国安全生产实际情况证明，仅仅依靠追究个人责任或者推行缺乏系统性及专业性的安全生产大检查，虽然可缓解一下来自社会的压力，但并不能深刻认识事故发生的根源，也不能从根本上解决系统性、基础性和制度化建设上存在的深层次问题。实际上，由于个人或单一因素造成重大事故的概率很低，驱动力也十分有限，而源于组织性因素、社会性因素和文化性因素的系统结构性缺陷才是导致事故不断诱发、甚至同类事故反复出现的主要原因。当前，我国安全生产形势严峻，它所暴露出的问题，决不仅仅是个别单位的管理形式问题，源头主要归因为是广泛存在基础薄弱和制度化建设的缺失，这在我国安全生产领域中具有全局性和普遍性。

历史经验证明：重大事故灾难之后，如果把事故原因一律归于“责任”，即使责任分配非常均衡，追究力度也较合理，充其量也不过是从思想上认识到了问题的严重性，只是接受了教训和找到事故一部分原因，而更重要的是应该对大量同类事件做认真分析和反省，认识其规律，进而由认识上升为知识，知识再变成为制度，使安全生产体系的结构才能不断完善，从而才能使脆弱性逐渐得以减控，应对事故灾难的能力切实提高。

系统工程理论告诉我们：“总体不等于各部分之和”，系统的功能主要取决于系统结构，而只有结构最优才能实现功能最优。从这个意义上，当前我国安全生产领域最重要和最迫切的任务就是加强基础性工作和制度化建设，完善安全生产体系结构，这是防止类似2013年重特大生产安全事故频频发生的治本之策。

张兴凯（全国人大常委、环境与资源保护委员会委员、中国安全生产科学研究院副院长 ）

推进安全生产治理体系的现代化

具有中国特色社会主义的现代安全生产治理体系结构可以概括为，一个总体要求，两项根本目标，三类风险防治，四个行动主体，五个核心要素和六个运行机制。

一个总体要求。习近平总书记指出，发展决不能以牺牲人的生命为代价，这是安全生产红线。基于国情、世情，始终把人民生命安全放在首位，坚守安全生产红线，是对安全生产工作的总体要求。

两项根本目标。第一，实现全面深化改革，推进安全生产治理体系现代化，就是适应时代的变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使制度更加科学、更加完善，实现安全生产各项事务治理的制度化、规范化和程序化。第二，实施全面深化改革，近中期目标就是实现经济社会的可持续发展。就安全生产而言，就是实现到2020年安全生产形势根本好转，而长远目标就是实现中华民族伟大复兴的中国梦。

三类风险防治。现代安全生产治理体系就是三类风险防治，即防治物的不安全状态、人的不安全行为和环境的不协调因素。

四个行动主体。一是政府。政府拥有安全生产公权力，是安全生产游戏规则的制定者，处于支配地位。二是企业。企业负有安全生产主体责任，享受安全生产权利并承担安全生产责任和义务，处于主体地位。三是安全服务机构。安全服务机构为安全生产管理、技术提供支撑，服务政府和企业，处于依附地位。四是社会相关组织，包括自发的社会成员。

五个核心要素。现代安全生产治理体系其核心要素，一是制度化。安全生产公共权力的运行必须规范化，不带有随意性，即要求政府治理、市场治理、社会治理，又需要完善的制度安排和规范的公共秩序。二是民主化。所有安全生产治理的制度安排，最终是要保障人民当家作主，所有安全生产制度要从根本上体现人民的意志、体现人民的主体性。三是法治化。在安全生产治理体系中，依据宪法制定的《安全生产法》是安全生产法律法规体系的主干法（基干法），具有权威性，要求人们严格按照法律办事。四是高效性。现代安全生产治理体系应当有效地维护社会稳定和安全生产秩序，保护安全生产弱者，有较高的行政效率和经济效率。五是协调性。治理体系是各层行动主体组成的有机整体，从中央到地方各个层级、从政府治理到社会治理各种制度安排是一个统一的整体，相互协调。

六个运行机制。一是安全健康权益保障机制。推进安全生产治理体系现代化的目的就是更好地保障从业人员的安全健康权益不受侵害。二是安全生产制度可持续机制。即包括安全生产法律法规和标准的可持续性，也包括各项安全生产政策保障的持续性。三是安全信息公开机制。四个行动主体的安全生产相关信息都应该公开，特别应向社会公众公开。四是安全生产矛盾调处机制。安全生产与经济发展是矛盾的统一体，推进安全生产治理体系现代化是为了调处安全生产与经济社会发展相协调，有效的矛盾调处机制是为了提高安全生产治理体系的效率。五是安全生产诉求表达机制。四个行动主体包括不同层次、不同利益诉求的人群，他们需要向行动主体、特别是向企业和政府表达安全生产诉求。六是自我安全管理机制。治理的最大优势就是发挥自我管理能力，建设良好的社会安全风尚和氛围，深化企业自主安全管理，鼓励和支持社会组织参与安全生产治理，激发社会活力和能动力。

编辑 晓 讷