PPP：纾解资金困局

【PPP模式或将成为中国城镇化基础设施建设的资金筹措主路，而过往的教训与国际经验将为随之而来的造成运动提供可能的路径。】

如何化解地方债务风险和解决城镇化资金缺口的问题一直是牵制新型城镇化发展的重要因素。对于城镇化资金的来源问题，财政部副部长王保安曾表示，42万亿元更多的可能来自社会投资。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现，难以持续，亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。

出路：PPP纾困

2013年年底公布的审计结果显示，截至2013年6月底，中国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元。不过，值得一提的是中国的地方债资金大多用于基础设施建设和灾后重建、改善民生等方面的投资。长期来看，这些投资多可以产生收益，因此就具备资本经营的可能性。

刘昆透露，政府将推广使用PPP模式，即政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，事先明确收益成本机制，吸引社会资本参与城镇基础设施建设。

中国农业银行战略规划部副总经理李运在接受媒体采访时表示：“PPP模式的实质是公共服务市场化。通过PPP模式，可以通过引入社会资本，将政府负债转为企业负债；通过PPP项目的全生命周期预算管理，促进政府从以往单一年度预算收支管理，逐步向中长期财政规划和‘资产负债管理转变。”

“对政府来讲，不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽了私人部门发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲，通过‘让专业的人做专业的事，能够提高公共产品供给效率。” 李运说。

“PPP还有助于减缓政府财政资金不足的情况，可以把从这些项目中撤出来的资金用于民生、社保、福利保障等领域，进一步推动城镇化发展。”财政部科研所金融研究室主任赵全厚说。

据《每日经济新闻》报道，目前国内在建或完工的PPP项目涉及的资金大概有四五万亿元的规模，按城镇化资金的建设缺口，PPP大有空间。

政府：回归本位

需要指出的是，自上世纪90年代以来，PPP开始在国内实践运用。作为国内较早介入PPP项目的大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，国内与PPP沾边的项目至少有七八千个，但法律和监管并没有跟上。这种实践更多的是“自下而上”的自发探索。

贾康认为，由于PPP的相关法规主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法，各地也根据各地情况制订了相应的管理办法。“由于PPP项目的复杂性及长期性，这些办法不足以支持PPP项目的持续的发展。”

环境商会相关负责人表示，PPP项目涉及众多法律关系和主管单位。但目前我国没有统一的 PPP项目主管部门，导致项目审批程序复杂、责任划分不清。

“目前，由于僵化、复杂的审批程序，企业往返于建设规划、土地、环保、水务、发改等地方部门申报。一个 PPP环保项目的审批或核准流程时间大约为半年，严重阻碍了项目进程，客观上增加了项目的财务成本。”专业人士建议地方政府仿效国际经验指定机构或部门专门负责 PPP项目工作开展，使项目管理系统化、规范化，不仅便于公私合营双方谈判，也可避免政府部门内多头管理、项目操作程序不规范的弊端。

“由于PPP项目的复杂性和长期性，推广PPP必须将其纳入法律和契约下，在契约形势下进行计划、组织、领导和控制。”业内人士表示。

商会建议各级政府也应当回归监管的角色。“应将政策和权力放开，政府部门应更加关注法律法规的制定、项目评估框架的搭建和评估制度的完善、监管机制的建立等环节，放开项目评估和过程控制，充分发挥 PPP模式在提高公共产品和服务水平中高效率的作用。

国际：领域再推开

事实上，发达国家PPP模式已经成功运行几十年。

电协议（PPA）是最普遍的PPP合同，起源于美国，如今全世界PPP项目的收入中约有40%来自购电协议。购电协议降低了电站建设所承担的风险，并实现了有效的长期融资，热电厂项目的可复制性使购电协议在世界各国成功推广。在美国，最大的PPP部门是供水和废水处理，约15%的市政水务服务通过PPP项目进行。越来越多的交通运输项目开始采用PPP模式，南部诸州的收费高速公路PPP项目正在建设中。

英国、法国、西班牙、波兰等国的基础设施建设大量运用PPP模式。英国签订的PPP合同累计超过700项，总投资超过500亿英镑，涉及交通、卫生、国防、教育等领域。亚洲和非洲各国的PPP项目也很多。据世界银行调查，全球有超过50%的PPP项目在亚洲设立，主要集中在能源和交通等基础设施领域。

发达国家最早主要将PPP模式应用于基建、通讯等“硬经济”领域，而后逐步推广到医院、保障房等“硬社会”领域。现在，PPP已经扩展到技术研发、知识产权等“软经济”领域和社区服务、环保等“软社会”领域。

一般而言，PPP项目运作周期长，时常经历多届政府，因此各国也建立了包括法律法规、政策文件和指导性文件等在内的制度框架。英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门还专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。

此外，明确财政约束很关键。秘鲁政府规定，PPP项目总财政承诺的现值不得超过GDP的7%，同时部分国家和地方政府还将财政承诺纳入预算管理，如巴西政府要求PPP项目补贴要作为偿债资金纳入预算。新西兰、澳大利亚和智利等国政府都会定期统计包括PPP项目在内的或有负债，并公布数据。

《中国经济信息》综合报道endprint