环境公益诉讼将正式破冰

谢庆裕

新环保法中，一直被众多专家以及环保组织呼吁的环境公益诉讼主体终于得到明确。符合新法规定的在市级以上政府民政部门登记、且专门从事环保公益活动五年以上的社会组织，均可对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起诉讼。新法实施后，长期困扰着群众环境维权的障碍，可望借助环境公益诉讼解决。

公益诉讼立案难破冰

5月19日，我国首个专属管辖环境案件的法庭，贵阳清镇市法院生态保护法庭正式受理贵州省首例跨区域环境公益诉讼案件。原告中华环保联合会对宏盛化工有限公司超标排污提起了水污染责任纠纷环境公益诉讼。

在业内人士看来，这是4月24日环保法修订案通过后，对环境公益诉讼有破冰意义的首起案件。

对比修订案通过前，4月11日兰州水污染事件的情况就大相径庭——在该事件发生3天后，先有个别市民以个人身份向法院提起公益诉讼，但因“诉讼主体不适合”没法立案；随后兰州大学法律系的学生们也想提起公益诉讼，但都是因为同样的理由未果。最终，20多名市民无奈找到兰州消费者协会去投诉。消协虽受理了投诉，但目前也没有做出是否进行公益诉讼的决定。

去年，中华环保联合会在全国各地一共提起 8起公益诉讼。一些被告不乏“大老虎”，如导致土壤污染的中石油吉林松原采气厂，但 8起诉讼均未能立案。有环保部背景的中华环保联合会尚有此遭遇，更多的环保组织更难涉足环境公益诉讼。

再追溯起前几年的渤海漏油、云南铬污染等事件，缺乏专业能力的受害者遭遇污染维权困境的情况已屡见不鲜。

“最难的还是门槛太高，法院受理难。”广东省环保基金会（以下简称“基金会”）秘书长袁征感叹。然而，随着环境事件频发，借鉴国外环境维权的经验，适度放开环境公益诉讼的呼声在近年日益高涨。

2012年8月，新修订通过的民事诉讼法，增加了关于公益诉讼的专条规定，即对“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

然而，法律规定的机关与有关组织是哪些？则需由当时审议中的环保法修订案确定。

在新环保法出来前，由于环境公益诉讼仍处于不太明确的灰色地带，中国政法大学环境法研究所所长王灿发认为，由此地方法院更倾向于“自废武功”，因为一旦判了民间组织胜诉，后期由谁来监督治理？很容易有后遗症，“所以不受理，就免了很多麻烦。”

新法吸纳民意，诉讼主体四度修改

新修订的民事诉讼法给环境公益诉讼带来了希望，也为环保法修订留下了悬念。环境公益诉讼作为多年来环境司法维权的热点与敏感点，在新环保法修订过程中四度修改，前后持续近两年。

2012年9月，在公开的《环保法》修正案一审草案中，环境公益诉讼并未有相关表述。去年6月，环保法草案二审稿初拟的公益诉讼主体为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，众多环保组织及法律专家质疑该提法相当于环保联合会的“特权条款”。

3个月后，《环保法》三审稿将公益诉讼主体再度调整，即“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”然而，不少专家随即发现“本次调整的主体范围看似更广泛，实则收窄了”，因为将省、市组织排除在外，全国或只有三四家组织有资格提起环境公益诉讼。

今年4月24日，全国人大常委会第八次会议通过的四审的《环保法》修订案，最终明确了对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为可由社会组织提起诉讼，并规定了提起诉讼的社会组织必须符合的条件是市级以上人民政府民政部门登记、且专门从事环保公益活动五年以上。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文直言，公益诉讼主体资格的放开，是这次环保法修订中最大的亮点之一。

袁征认为，修订案既考虑到法律的公允性，又从“防止滥诉”和“有序诉讼”的角度对诉讼主体作出了限制。

“从目前环境污染事故发生的现实情况看，污染事故所造成的环境损害往往都局限在一定的区域范围内，这种区域环境直接关系到当地民众和环保组织的环境权益，他们比全国性组织更加关注本地的环境问题。”袁征认为，环境公益诉讼从全国性组织放宽到地方组织，可以让污染发生地的环保组织更好地参与地方环保公益维权。

全国300家合资格主体广东或仅一家

常纪文表示，目前全国5年以上没有违法记录，市以上民政部门登记的环保组织国内有300家左右。“新环保法明年1月1日起施行后，预计环境诉讼的规模会增大。”

此外，新环保法只将公益主体视为社会组织，而非个人，常纪文表示这也有其考虑。因为如果一下子放开到个人，提起的公益诉讼数量会很多，很多行政机关不可能有时间进行环境管理，“都跑到法庭当被告去了”。

就广东的情况，身兼广东省环保志愿者指导委员会副主任的袁征透露，目前广东省内符合公益诉讼要求的组织，或只有基金会一家。“这是因为，广东的环保组织数量虽然在全国仅次于北京，但在民政部门备案的组织并不多，大部分环保组织是从大学生社团演变而来。”

“能满足3大条件的公益组织数量不多，大都不能满足连续5年，或不算专业从事环保公益活动的。” 基金会人士指出，“这些草根环保组织很多时候都是饥一顿饱一顿，更多像是志愿者，除了做一些知识宣传活动外，没有资金、专业能力参加维权。”

有大型环保组织人士分析，如果是一些实力不强的小组织参与环境维权，由于资金缺乏，为了解决组织运行的“温饱”问题，他们的目的性就可能并不单纯。“例如可能向某些污染企业妥协，从中获得组织的运营资金。”

袁征也坦承，尽管现在新环保法通过了审议，“但也只算是为环境公益诉讼的门开了一条缝。”未来越来越多的组织参与其中，要进一步细化完善操作中的制度，才能形成效应。endprint

全国人大代表、金杜（广州）律师事务所合伙人吴青指出，在新环保法出台以前，其实有的法院已经在试点环境公益诉讼，但实际上诉讼量并不多。新法出台后，可能实践中公益诉讼的量会有所增加，但不会大量涌现。

公众与环境研究中心主任马军指出，国内公众长期以来对公益诉讼高度关注，主要是因为过去法律对这个制度没有予以确认，现在法律明确了这一制度，对于社会组织依法进行公益诉讼来说，无疑是一大进步。他同时也强调，即使在国际上，公益诉讼也只是环保的一个补充而非主流。

亟待出台细则明确实施规则

在专家们看来，公益诉讼作为一项新制度，正如全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰在发布会上所言，“仍需要不断探索完善。”

袁杰表示，“环境公益诉讼特点就是专业性比较强，不是一般人都可以很容易收集到证据。”这要求起诉主体对环境问题比较熟悉，要具有一定的专业性和诉讼能力。

“公益诉讼与受害个人的民事索赔有区别，与检察机关的公诉也应有所区别。”基金会法律事务委员会委员、律师何贵忠认为，环保法修订案大多只是原则性的表述，距离实施还有半年时间，这期间还有很多问题需要明确。

另外，污染损害评估是一个专业而复杂的过程，而公益环保组织大部分不具有这方面能力，“对此，法律认可并可以指定哪些机构进行污染及损害程度的评估，谁来指定评估、鉴定机构？”何贵忠认为这些均需要进一步明确。

中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发表示，目前，环保部正在建设专业的损害鉴定评估中心，个别省份也准备在省监测总站的基础上试点建污染损害评估中心。对于跨区域环境公益诉讼，他认为可以委托第三方（省区或市）或国家更高一级的鉴定评估机构。

袁征则认为，随着时间的推进，未来达到5年年期限符合公益诉讼资格的环保组织肯定越来越多，这需要环保部门牵头，尽快列出一个环保法的实施清单，然后将任务分解到各个部门，再制定出详细的时间表，以此来保证法律的最终落实。

中华环保联合会督查诉讼部部长马勇说，“现在我们更关注的并非主体资格，而是更重要的程序问题，如怎么举证、怎么缴纳诉讼费、是否可以提起损害赔偿、赔偿金归属谁等一系列问题。”

广东拟先行先试设维权专项基金

而在广东，对环境公益诉讼等环境维权的扶持也有条不紊地展开。据袁征透露，经广东省环保厅原则上同意，基金会于5月中旬召开了全体理事会议审议《广东省环境保护基金会关于开展环境公益维权工作的实施方案》，审议通过后直接报广东省民政厅备案，如无意外将顺利备案并实施。

《方案》的一大亮点，是广东将于月内在国内率先成立首个环境公益维权法律服务中心，为了保证该中心正常运转，基金会还将单独设立一个环境公益维权专项基金，这类专项基金在广东尚属首个。

该专项基金将实行专款专用，为环境公益维权工作中的调解、诉讼、污染检测、法律咨询、社会监督等工作提供经费支持。为法律援助垫付诉讼费、律师费、司法鉴定费用等。

袁征透露，起步期该公益维权专项基金大概有300到500万元。“除了公益诉讼，基金会还提供民事索赔的法律援助。如无偿提供法律咨询和专业律师服务，以及必要的资金支持，为污染受害者挽回经济损失。”

在公益诉讼程序仍有待进一步完善细化的情况下，基金会仍优先选择以公益调解方式解决环境污染纠纷问题。“在这过程中，我们将利用自身的专业技术力量或联合专业机构进行前期调查，分析污染行为，评估其对生态、环境的损坏。并联系地方环保部门、污染企业和个人、受害者等，主持协商调解，尝试就承担停止污染行为、索赔污染损失、恢复环境和生态等民事承担达成协议。”

“环境公益诉讼制度，主要目的不是通过诉讼解决环保问题，而是增加公众监督的手段和途径。通过公益诉讼，一方面加大了对企业的监督，加大了对政府环保责任的监督，另一方面，对全民也是一个法制宣传。”全国人大代表吴青说。endprint