环境保护进入全民参与时代

郑秀亮

“信息公开和公众参与”，这是新修订的《环境保护法》专门新增的条目，充分体现了国家对公众参与环保的重视。“人人参与环保，是本次修法的亮点之一。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰说。环境问题和其他问题不一样，因为我们每个人都是贡献污染的一分子，所以每个人都必须从自我做起，当然企业是主体，政府要负责。“环境保护离不开公众参与，纵观发达国家的环保历程，政府、企业和公众，始终是环境保护的三大支柱。”全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华指出。

保护环境成为公众责任

“保护环境、防治污染，应该是政府和企业的事情。”在许多人看来，个人对环境的影响是有限的，不该也不能把环保的重任扛上肩。这些人一边指责企业不环保、政府不作为，一边却开着长明灯、用着长流水，驾着大排量的豪华车，随手丢弃垃圾，心安理得的做着与环保相悖的事情。

然而，公众个人的生活方式对环境的影响远比想象的要重得多。有统计数据显示，现在北京居民每天产生的生活垃圾是1.8万吨，这些生活垃圾如果处理不当，将会对水、土壤等造成严重污染。而近年来全国各地雾霾频繁爆发，研究发现机动车尾气排放是一个重要贡献源，有车一族自然有不可推卸的责任。信春鹰说：“如果环境保护不从每个人做起，是没有出路的。”

有鉴于此，“新修订的环境保护法对公众的环保义务作了比较多的规定，体现了全民参与环保的基本理念。”全程参与此次环保法修订工作的全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东说，新环保法从几个方面体现了全民环保的理念，“首先，明确了公民也有保护环境的义务；其次，增加了要求公民采取低碳、节俭的生活方式，要求公民遵守环境保护法律法规，配合做好实施环境保护措施，要求公民对废弃物进行分类放置等具体条款，这些都是公众参与环保的具体形式。”

对于“要求公民对废弃物进行分类放置”条款，诸多专家均表示，这将有效推动我国垃圾分类的开展。“我国许多城市的垃圾分类做得不够好，一个很重要的原因是缺乏硬性的、强制性的规定，现有的规定多是建议性。”环保部宣教中心主任贾峰表示，新环保法明确了垃圾分类的基本原则，为后续环保法律法规细则出台指明了方向。“新环保法规定了公民有对垃圾进行分类的义务，这就确立了一个基本原则。”全国人大代表、金杜律师事务所律师吴青说。

当然，新环保法规定公众具有环保责任的同时，也赋予了公众相对应的知情权、参与权和监督权等。例如，规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”、“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报”等。对此，专家指出，“老百姓知道哪里有污染，就可以启动公众参与的监督权、参与权。如果有关部门不让监督、参与，老百姓还可以通过环境公益诉讼来启动监督，通过司法来约束违法行为，对于有关部门来说是一个很大的制约和监督。”

政府要加强信息公开

“公众参与的基础是确保公众的环境知情权、参与权和监督权，而做到这一点的前提是环境信息公开。”在骆建华看来，新环保法对公众参与环保赋予了诸多的权利，是一个很大的进步，但是要让这些权利真正发挥作用，还有赖于政府信息公开。

浙江杭州垃圾场事件、甘肃兰州水污染事件、广东茂名PX事件……近年，环境突发事件大有愈演愈烈之势，日益敏感的公众一次次将环境事件演化为街头抗议甚至冲突。知名环保人士马军认为，这些事件的背后有公众缺少环保知识的原因，而政府在环境决策和管理中信息不公开、不透明，公众不能知情引起情绪焦虑，是引发事件的直接原因。

对此，新环保法专门制定了信息公开制度，要求各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。对于公众关注的环境质量、突发环境事件等内容，新环保法也专门作出规定，要求相关责任单位要统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息，定期发布环境状况公报，依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。

为了保证信息公开制度的落实，新环保法还通过设定严厉的法律责任来规范环保部门履行环境信息公开的义务行为，以保障公众的环境知情权，即地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息而未公开的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。

在马军看来，这些规定“是一个巨大的进步，使我们的环境立法趋向于与国际接轨。”因为信息公开对于公众参与以及保障公众在环境方面的权利至关重要。当然，信息公开对政府将会是一个挑战，但是从另外一个角度来看，这对于政府提升环境决策、环境管理的质量也十分必要。

环境保护部法规司副司长别涛就表示：“回应公众对环境信息的关注是政府的义务，可以公开的环境信息理应由大家共同讨论，才能在基于科学认识的基础上达成最大共识。我们既要保护环境，还要推动发展，这就是信息公开、公众参与的目的。”

企业要接受公众监督

企业是最重要的污染排放源，如果没有持续有效的监管，将给环境带来重大隐患。传统的思维当中，人们把这种监管当成是政府单一的责任，然而国内外经验表明，及时有效的公众监督，是约束企业环境行为的重要环节。公众如何才能够实现对企业的监督，前提就是企业要加强信息公开。

早在2009年，一项针对我国企业污染信息公开情况的调查显示，在被调查的我国的世界500强与中国100强企业中，部分企业因超标排放而被环保部在网上公开通报，但是这些被公开的企业没有一家在规定时限内公布污染物排放信息。相比之下，在发达国家和一些发展中国家，企业信息公开被列入了法律范畴，一些国家还将其列入企业评级内容。

在日益严峻的环境形势面前，开展企业信息公开自然也是我国的必然趋势。对此，新环保法规定，“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”同时，明确规定公民发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，发现政府、环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，都有权举报；接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益。

另外，新环保法还将建立“黑名单”制度，即“县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。”对此，有参与立法者表示，之所以针对一些重点排污单位规定要将其纳入诚信档案，主要是为了便于金融、信贷、证券等部门采取一些措施来制止企业的违法行为，增加他们的污染违法成本。“在公众环保意识不断提高的时候，‘黑名单制度的建立将倒逼企业不得不依法开展生产活动。”环保业内人士指出。

别涛指出，建立诚信档案，企业违法带来的环境风险将会转化为商业风险，企业的行为会传导到各个不同的经济主管部门，这样就会形成一种机制，守信的企业会受到激励，失信的企业会受到约束，企业在环保领域违法，将会处处受限，社会各部门共同把关，最终将形成多元化的共同约束机制。

“看到这些规定，我们很开心。”某化工企业经理这样提到，在他看来，如今的企业，不环保就没有生存空间，加强企业信息公开与公众监督，有助于推动企业不断改善排污状况。有企业主更是指出，加强监督才能清除行业中的“害群之马”，因为在一个良莠不齐的行业环境中，守法企业支付了更高的生产成本却得不到应有的市场回报，而违法企业却可以逍遥法外并牟取暴利，最终导致“劣币驱逐良币”，葬送的将是整个行业的前途。endprint