论环评工作开展过程中的阻力及其立法应对-以绵阳市为例

作者简介：黄逸欢，女，西南科技大学法学院2011级法学本科生。

摘要：目前,我国的环境法制建设不断加强,以环评为主的环境行政执法水平有了较大提高,在环境保护中也发挥出越来越重要的作用。但当前在地方政府管理下的地方环保局，现行环评法普遍存在有效性不足的现象。问题的产生主要是由于环评执行中经济利益与违法成本关系处理不当，根本原因在于政府与环保局权、责、利不统一。本文主要从我国环评法在执行中存在的问题以及相应的解决策略加以论述。

关键词：环境执法；环评制度完善

（一）环评法执行中的经济利益与违法成本

在环境法的课上，环境局的专家解答并分析了我们诸多关于环评方面的困惑和建议，结合这七十多个问题和每题的解答，我认为我国环评法律体系在理论上的建构已经趋于完善，而恰恰是最关系实际效果的执行和实践方面有较大的欠缺。总体有两个方面的问题，一是监督不力，二是惩处不力，即执行不力，以致企业违法成本小于违法所获得的经济利益，并且这中间的“差价”还十分巨大。

环境影响评价法中监督部分需要进一步加强环境影响评价的跟踪评价和有效监督，虽然环保法规定建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的三同时制度，但存在只注重对污染治理设施和污染情况形式上的监督检查的漏洞。对参与环评项目对生态环境的具体影响、污染防治措施在环评后投入使用情况，特别是大企业及对环境影响较大的工程的监督检查一直缺乏有效的跟踪。

用经济分析方法来看，问题的根源来自于企业的经济利益最大化原则与遵守法律之间存在矛盾，企业从自身利益最大化出发，在没有有效的法律监督、威慑的情况下，最终损害大环境，形成了区域整体利益的最小化的“囚徒困境”。要解决这个问题，最根本的源头在于提高生产效率，但在我国经济结构转型速度上看，在目前浪费和污染问题还相当严重的情况下，强化监督和惩处力度，建设负责单位有执行力度的管理结构仍然是主要问题。

因此完善环境评价监管和执行，首先就要在以下几个具体环节做出调整：

1.检查实名制与存档建设。在环评法中环评后对污染措施的实行情况、污染设备的运行状况进行定期检查和不定期抽查的立法的基础上，增设检查、抽查记录及参与人员实名存档制度，有条件的情况下可以要求每次调查提交图像资料，确保监督到位和有备可查；

2.单独成立监督小组，引入群众成员。环境影响追踪评价及事后监管应明确分属职权和责任机构，环保局内部单独划分监督小组，小组中设立一定比例的公众参与席位，并赋予其相同的监督权。

3.严处未环评即开工的项目。对于违反环评法和环保法诸如不按规定在项目建设之前进行环境影响评价审批的，参与环评后不履行相关治污义务的，取消只是责令企业限期进行补充环评和中止建设的规定，改为适用罚金和单位负责人问责双罚制，严重时取消项目建设审批资格；

4.扶住、推广环保新技术。环保局及相关单位出资主动购买新型节能、高效、低碳的生产技术，无偿或低价转让给中小型无力进行产业革新的企业。项目地政府加强鼓励企业减轻对环境造成的影响，减少污染所产生的损失和费用的补助，鼓励推广节能环保新技术。

（二）地方环保局与政府的隶属关系

今年2月19日，继“杭州毛源昌董事长出20万请瑞安环保局长下河游泳”后，温州苍南又有一名网友将悬赏额提高至30万元“请苍南环保局长下河游泳”。群众对环保局执行、监督不力的谴责日益升级，另一方面各地环保局却是有苦难言，往往群众前面上访完环保局长后面提着调研材料向上级举报，人民网评论环保局领导像“秋菊打官司”，成了“上访专业户”。

作为环保部“惊堂木”和“敲门砖”的环评程序本应是评估、预防和解决市政建设中环境问题的防洪闸，然而环评程序在解决我国迅速腾飞的经济建设与日益严重的环境问题这一矛盾上却远远没有起到应有的作用。环境评价制度自1973 年首先提出至2003 年9月1日《环境影响评价法》的施行，不断完善和成熟，然而一出“炉”就经历了将理论变为实践的第一道门槛——管理权限。跨越了这一关卡，还有一只拦路虎——执行力问题。环评制度经历的“阵痛”正是我国地方环保部门处在改革临界点，面临诸多如环评未先行、规划不合理造成环境污染问题，以及对已然不适应体制发展的行政隶属关系欲诉不能、进退两难情态的真实写照。

由于环评工作中管理权限分工模糊，地方环保部门与其他行政机关责、权、利不统一，往往多个行政部门对同一事项都具有管理权，在权能位阶上未明确界定以致环评工作难以开展。如居民区开设未经环评的歌厅造成了噪音污染，根據《环境行政处罚办法》第十条规定，环保局有权暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件。《个体工商户》第三条规定，县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关。在工商局行政程序不合法的情况下，环保局对其颁发的营业执照有无撤销权，目前立法没有相应规定。

管理权力的位阶问题是导致环评工作执行困难的缘故之一，除此之外，环保部实行属地化管理而未像省级以下工商管理机关及土地部门的土地审批权和人事权一样实行垂直管理，也是重要诱因。

环保部门在人、财、物上受地方政府管理，但业务上受上级环保部的指导，与地方环保局是隶属关系。如果环保部门地位不独立，人财物配备都受制于地方政府，环保部门强制执行权就无从说起。政府通过颁布政令、地方立法及其它规范性文件对环保部门产生了相当的约束力，地方环保局成为了既要办好上级业务又要协调好政府命令的“中间人”，在环境与经济利益，发展与可持续发展之间的夹缝中举步维艰。

以一项西南科技大学法学院实际调研为例，2013年11月，西南科技大学法学院在绵阳市环保局教授级高级工程师甘云润老师及法学院余麟老师的指导下，实地考察了位于高新区的中国重汽、金发科技，对其建设项目环境影响评价的具体过程做了调研。

其中中国重汽的环评验收就遭遇了“难产”。在报批环境影响评价报告书过程中，中国重汽对该区环境无重大影响。但当中国重汽厂房建成后，企业开始几个月的试生产，在试生产过程中政府将重汽厂房后的一块空地划给当地农民建设居民区，根据环境影响评价的相关法律和文件，重汽工业喷漆厂房应距离居民区至少500米。在环评验收时，因中国重汽喷漆厂房与居民区实际距离小于500米，该企业无法完成环评验收，无法取得相关证件如生产许可证，大大影响了重汽企业效益。主持中国重汽此项工程环评验收的甘云润老师指出，环评验收工作程序上本应该十分简单，即要么合格完成验收，要么不合格责令企业限期整改，否则不予办理生产许可证等相关证书，实践中环评的难题在于环评立法层面的漏洞。

冰冻三尺非一日之寒，要解决环评执行中的困难，要从以下方面加以改进：

首先，要从环保局尴尬的处境开始着手，解除地方上环保部门与政府的隶属关系，将地方环保部门交由上级环保部门垂直管理；其次，赋予环评执行主体直接调查权及强制执行力。国家要从立法上对地方环保部门与上级环保部门、其他行政机关的关系作出调整，并明确各自间的权责归属、权力位阶。对其他机关作出的决定及许可，环保局一旦发现其违反环评程序即有权予以撤销；最后，引入“法规环评”制度，对可能对环境造成影响的地方法规、政府规章、规划文件进行环境影响评价，作为其正式发生效力的前置程序。

此项目受西南科技大学大学生创新基金项目资助，项目编号CX14-056

参考文献：

［1］吕晓君：“完善环境影响评价制度是实现循环经济的保障”，《环境科学研究》2006年第3期。