论文化市场体系建设中的政府与市场定位

黄先蓉+郝婷

摘要：文化所具有的双重属性——产业属性与意识形态属性，使得文化市场体系建设中政府与市场定位问题的研究显得尤为重要且较为复杂。市场机制是价值规律的作用机制，是指供给、需求和价格等市场要素之间相互制约、相互作用的关系，在资源配置中处于基础性和决定性地位，政府管制的目的是纠正市场失灵，促进社会经济中资源配置的有效性，提高资源配置效率。进入壁垒、外部性与内部性所造成的市场失灵在理论上界定了政府干预市场的行为边界，为政府管制提供了理论基础且具有一定的参照意义。

关键词：文化市场体系；政府；市场；定位

一、政府与市场定位问题的提出

在计划经济体制背景下，我国文化建设与发展实行的是事业体制，文化管理机构是根据文化意识形态在产业形态上的不同表现方式所作的一种划分，即只是把文化看作一种意识形态，而没有把它看作能够创造和带来经济效益的生产力形态，依靠政府主导发展文化事业是我国文化建设的基本思路，市场仅处于从属地位。2003年文化体制改革开始进行，我国文化建设与发展逐步走上了产业化发展的道路，党中央、国务院作出的一系列重大决策，明确提出推动文化产业成为国民经济支柱性产业。产业的发展离不开市场，现代文化市场体系的建设成为我们党和国家发展文化产业的重大战略决策。

除一般的产业属性，文化还具有一定的特殊性，即意识形态属性。研究文化市场体系的建设，首先必须解决政府与市场两种资源配置手段在现代文化市场体系建设中的功能与角色定位，这具有复杂性：一方面，文化产品和服务的生产、交换活动部分具有典型的公共物品和意识形态属性，市场对其的调节能力是有限的，要解决文化产品的外部性问题，就必须依靠政府管制的干预；另一方面，政府管制本身包含了大量的成本，如果管制成本高于市场调节或社会管制的交易费用，将不利于社会公共利益最大化。哈耶克曾说，“尽管每个人都希望国家以某种方式采取行动，但在政府该干些什么的问题上，几乎有多少不同的人就有多少种看法”①。因此，如何界定政府与市场的边界就成了处理政府与市场关系问题的关键。政府与市场在文化市场体系中的作用机理是怎样的？哪些因素决定了政府应该采取手段干预市场以有利于实现最大化社会整体利益？对于这些问题，本文将作一些尝试性的探讨。

二、政府与市场定位问题的探讨

政府与市场机制构成了文化资源的两大配置方式，两者的关系是通过管制制度建立起来的。市场失灵在理论上界定了市场与政府的行为边界，为政府管制提供了理论基础和参照系，②丹尼尔·F·史普博在《管制与市场》中将市场失灵分为三大类，即进入壁垒、外部性与内部性，下文将以这三个方面为切入点，试图划定政府管制有改善资源配置余地的范围。

1. 市场机制的作用机理

市场是交换的场所，资源配置是通过市场的交换来实现的。市场机制是价值规律的作用机制，主要包括供求机制、价格机制和竞争机制，价格机制是通过价格与价值的背离以及趋于一致的过程来发挥作用的，而价格相对于价值的波动则是由供求来影响的，市场机制是优胜劣汰、适者生存。在市场经济中，市场机制在资源配置中处于决定性地位。

文化市场的功能主要表现在：第一，资源配置功能。在文化市场中，价格机制、供求机制和竞争机制支配文化资源配置的方向、数量和资源流动的速度，各类文化资源将以最有效的方式配置到短缺的或社会最需要的文化单位或行业。第二，交换功能。文化市场的交换功能主要是指文化消费者和文化企业通过文化市场中的行业中介与流通组织等了解市场供给与需求，通过产品交换实现自身利益最大化。第三，经济功能。我国文化市场交易及文化产业的总体收入已经显示出较大的经济性，据文化部2012年发布的“2010年全国文化发展基本情况”统计，2010年底，全国文化市场经营单位全年营业收入1069.63亿元，利润总额为375.26亿元，另据国家统计局发布的2012年我国文化及相关产业法人单位增加值，“2012年，我国文化产业法人单位实现增加值18071亿元，文化产业对当年经济总量增长的贡献为5.5%”③。第四，政治功能。文化的意识形态属性决定文化市场的政治功能，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，培育和践行社会主义核心价值观，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位”④。此外，文化市场还具有供给功能，价值实现功能以及服务功能等。

2. 政府管制的作用机理

由于市场经济的常态是信息不完全或市场不完善，所以大量的市场失灵现象是客观存在的，这些市场失灵的存在就为政府通过干预市场来提高社会整体福利水平提供了很大的空间。市场失灵反映的是市场资源配置功能的缺陷，市场缺陷使得市场经济背离完全竞争的条件，致使资源配置达不到帕累托最优的状态，社会福利达不到最大化目标，市场存在缺陷是政府干预的主要依据和必要前提。⑤政府管制的目的是纠正市场失灵，促进社会经济中资源配置的有效性，提高资源配置效率，基本理念是维持市场的公平竞争和有序运行。丹尼尔·F·史普博指出，“市场失灵是政府管制介入的必要条件而非充分条件”，可以解释为政府管制是要纠正客观存在的市场失灵，但市场失灵却未必需要直接的管制介入，因政府管制本身包含了大量的交易成本，一定程度上需要发挥社会力量在管理事务中的作用。

我国政府在文化市场管理方面的改革可以理解为逐步放松计划性政府管制的过程，即从全面的、直接的一体化管制逐渐转向部分的、间接的介入。随着文化体制改革的不断深化，我国政府管理职能的定位也在不断发生变化，如2010年12月发布《文化部关于进一步加强文化市场管理工作的若干意见》指出，“要努力实现文化市场管理工作的历史性转变……实现从注重事前静态审批向注重事中和事后动态监管转变，从注重市场主体、产品和服务准入向注重市场交易机制和规范建设转变，从注重刚性监管方式向寓监管于服务的刚柔相济方式的转变”；2011年10月发布《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出，“深化文化行政管理体制改革，加快政府职能转变，强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能”。

3. 政府介入市场失灵的范围划定

（1）进入壁垒

要认定政府管制的潜在任务，就需要对是什么构成一种进入壁垒作仔细的定义。丹尼尔·F·史普博认为，“进入一个市场的壁垒系指一种不由已建立的企业而由新进入的企业承担的生产成本”。进入壁垒是市场失灵的一种比较普遍的现象，与规模经济、沉淀成本有关，它的表现形式主要是行政垄断、自然垄断、价格—生产联盟等。由于我国目前尚未出现全国性或国际性的文化企业或集团，所以其中的自然垄断、价格—生产联盟等对我国文化市场影响不大。而由于计划经济时代行政组织结构条块化所导致的行政垄断是显而易见的，我国法学界将行业壁垒、地区壁垒、政府限制交易或者强制交易、政府专有交易看作行政垄断。行政垄断被看作由政府设置的进入壁垒，其最大的弊端就是排斥竞争。由进入壁垒而引发的市场失灵是政府干预市场的条件之一，政府的干预方式主要是挪去进入壁垒或消减它在资源配置上产生的不良后果，可以很容易通过允许新的进入来实现。

我国文化行政管理机构是计划经济时代按照行政分业、行业分类组织的，这种“竖井式管理”方式导致管理部门各自为政，不同文化行业之间存在行业壁垒，政令畅通的高度行政性，忽视了市场机制，造成文化资源配置的分割和低效率。行政区划所形成的部门垄断和地区封锁，是严重制约我国文化市场体系建设的制度性障碍，政府有必要进行干预，解除对文化市场的行政分业管理以及由此造成的行政壁垒问题。2004年4月《文化部关于贯彻实施〈行政许可法〉，转变政府职能，改进和加强文化市场监管工作的通知》第五条指出，“坚决推进全国文化市场的一体化进程……文化市场的地区封锁和壁垒，分割了市场，限制了竞争，保护了落后，提高了成本，不利于文化市场的繁荣发展。为此，各级文化行政部门不得通过明文规定或者隐形规则，排斥外地文化经营单位进入本地文化市场……”同年9月，中办、国办转发了《关于文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，以属地管理对文化市场实现统一综合执法，在地级市、县级市和县域内，对现有的文化局、广电局、新闻出版局实行合并，这是对条块分割的文化行政管理资源整合迈出的关键一步。当前，随着国务院陆续发文取消和下放文化部和国家新闻出版广电总局的行政审批项目，简政放权，还权于市场和社会，我国文化领域由于行政分业造成的进入壁垒也在逐步瓦解。

（2）外部性

外部性是指交易者未加考虑而由非交易方（第三方）承受的“非市场性”的附带影响，即两个当事人之间由于缺乏直接相关的交易或补偿性支付，使得资源的配置无法达到帕累托最优。从外部性商品接受者的角度来看，如果对接受者来说是有利的外部影响，就称为正外部性，反之即为负外部性。科斯在1960年提出了两个造成外部性产品或补偿性支付缺乏经济交易的原因——缺乏明确界定的产权和消减交易成本。这使得政府通过法律制度在界定产权和消减交易成本方面具备了潜在的作用。

就文化产品负外部性而言，低俗化、虚假化的文化产品（如侵权盗版出版物等非法出版物）的生产将导致一些成本产生，这不仅会危害到公民的身心健康，也会对整个社会和民族带来严重的精神污染。外部成本使个人的自身利益偏离社会效率，在没有管制的情况下，这种成本不会被生产者承担。根据科斯第二定理，在（市场）交易费用为正的情况下，合法权利的初始界定对经济制度运行的效率将产生影响。科斯认为，将外部性内部化的社会成本最小化、最适当的方法，就是通过法律制度界定明确的产权，使权利能够在此基础上通过市场进行转移与重新组合，从而实现最优的资源配置。但科斯同时强调，在由法律制度调整权利需要成本的现实世界中，我们必须考虑各种社会格局的运行成本，只有产权调整后的产值增长多于它带来的成本时，产权的调整才能有效进行。

就文化产品正外部性而言，文化产品能传播先进的思想，丰富人民的精神世界，增强民族认同感，文化的正外部性主要是针对于美术馆、图书馆、博物馆等公共品而言。具体来说，所谓公共品就是每个人对该产品的消费不会造成其他人的消费减少，因为使用公共品的机会成本为零，所以每个使用公共品的单个人都会尽量少支付，因此公共品的生产就是一种正的外部性。公共品具有非排他性和非竞争性，非排他性使得政府通过法律界定其私有产权的交易费用过高，非竞争性使得界定私有产权没有形成必要的激励（由于外部性收益过大，导致交易费用为正的情况下，外部性收益不能形成充分的内在化激励），而且消费者在消费时总想“搭便车”而导致公共品提供者的生产成本与收益不一致，因此，应由政府提供公共品的资源配置。此处值得一提的是，意识形态具有典型的公共品的特点，属于一种非正式的制度形式，它是软性的，具有较强的渗透力，它的投资有着规模经济的性质和很强的外部性，意识形态应该而且只能由政府进行管理。

（3）内部性

许多管制直接对私人交易和合约协议进行干预。市场失灵的另一个原因是内部性问题的产生。内部性是指交易中未加考虑而由交易一方承受的成本或利益，即交易者所经受的但没有在交易条款中说明的交易成本。内部性的存在可能导致交易参与方不能完全分配所产生的净利益，当市场交易因交易成本而无效时，必要的管制手段就会成为政府补救市场失灵的方式而被建立。由于信息不对称、道德风险和逆向选择所产生的交易费用导致了内部性问题的产生：第一，在存在风险的条件下签订意外性合约的成本，即存在不对称信息，如果交易者占有不完全的或不对称的信息，市场机制就不能达到有效的资源配置；第二，当合约者行为不能完全被观察到时所发生的观察或监督成本，即当合约参与者的行为不能被直接观察到时他们就不会服从于谈判并不愿按合同条款进行合作，这将引发“道德风险”问题；第三，交易者收集他人信息和公开自身所占有的信息时发生的成本，即观察代理人特征的成本将导致偏好或技术的不当表示，就会引发所谓的“逆向选择”问题。对这些问题的政府调整必定要采取直接管制、间接调控与自我调控有机结合的模式，针对问题类型的不同采取最适当的管制方式，如对于不对称信息引起的内部性问题，信息公开管制的建立可能是有效的，管制能使信息标准化而降低消费者的市场搜寻成本，政府通过管制政策对信息公开或合同条款设立一般的规则，然后依赖市场力量使私人信息得以公开等。

三、结论

由于文化所具有的双重属性——产业属性与意识形态属性，这使得文化市场体系建设中政府与市场定位问题的研究显得尤为重要且较为复杂：既要充分发挥市场机制在文化资源配置中的基础性作用，又要避免其对文化产业社会效应带来的负面影响；既要发挥政府在文化市场体系建设中的引导作用，又要避免政府的过度干预而影响市场机制效用的发挥。上述关于市场失灵问题的讨论，目的就在于要为文化市场体系建设中的政府角色定位。由进入壁垒、外部性与内部性所造成的各类市场失灵，理论上为政府与市场的行为边界划定了范围，为政府管制提供了理论基础且具有一定的参照意义。但是我们也需明确，市场失灵只是政府介入的必要条件而非充分条件，因为政府管制也是需要大量成本的。科斯认为，我们必须考虑各种社会格局的运行成本（不论是市场机制还是政府管理机构）以及转成一种新制度的成本，在设计和选择社会格局时，我们应考虑总的效果。因此，有必要进一步深入地从科斯的社会成本理论研究入手，将政府管制与其他选择性方法（如社会力量）的制度成本进行比较，选择出一种相对而言成本更低、效率更高的方法来解决市场失灵问题。

（黄先蓉，武汉大学信息管理学院教授、博士生导师，武汉大学出版发行学研究所所长；郝婷，武汉大学信息管理学院2012级博士研究生）

*本文系国家社会科学基金重大项目“健全现代文化市场体系的理论与实践研究”（12&ZD025）的阶段性研究成果

注释：

① 何伟，陈玉雪.市场经济下中国政府定位及其职能取向[J].当代经理 人，2006（03）

② 宇燕，席涛.监管型市场与政府管制——美国政府管制制度演变分析 [J].世界经济，2003（05）

③ 国家统计局.2012年我国文化及相关产业法人单位增加值18071亿元 [EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130826_402921959. htm

④ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：// www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml

⑤ 鲁国强.论自由市场与政府干预[J].当代经济管理，2012（01）

参考文献：

[1] 谭庆刚.新制度经济学导论——分析框架与中国实践[M].北京：清华 大学出版社，2011.

[2] 顾玉民.健全现代市场体系[M].重庆出版社，2009.

[3] 胡乐明，刘刚.新制度经济学 [M].中国经济出版社，2009.

[4] [美]丹尼尔·F·史普博著；余晖，何帆，钱家骏，周维富译.管制与市场 [M].格致出版社，上海三联出版社，上海人民出版社，2008.