农地流转中的非农化与非粮化风险及其规避

黄+伟

[摘要]在加快农业经营体制转变的背景下，农地流转成为必然。但是，在当前农地流转中违背“三个不得”的现象时有发生，特别是农地流转中的非农化，以及虽然从事农业，但流转的土地却不是用来种粮的非粮化。农地流转中的非农化与非粮化，对我国的粮食安全构成潜在的风险。文章力图对农地流转中的非农化和非粮化及形成机理进行分析，并阐释其危害，进而从发展家庭农场、设置耕地保护金、加大对农业的扶持、提高粮食直补和设置永久性农田基本保护区等方面进行规避风险。

[关键词]农地流转； 非农化与非粮化； 风险规避

[中图分类号]F301.2[文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）08-0039-05

一、相关研究文献及本文的拓展

自20世纪80年代，随着农村乡镇企业的兴起和农民外出务工的增多，农地开始以代耕、转包和转让的方式流转。鉴于当时社会经济条件的限制，农地流转还处于缓慢发展的阶段。当时，在一些地方由于种田不赚钱，于是出现了把田租给别人耕种还要倒贴的现象，也有些干脆不种，把田地撂荒。等到国家取消农业税后，农民开始摆脱了繁重的税费，又加上近些年国家对农业进行粮食直补和农资综合补贴，使农民种田的积极性有所提高，也使农地流转呈现加快的趋势。由于各地情况不一，农地流转中出现了不同的流转模式，如成都“两放弃三保障”和重庆“农地入股”等。在农地流转开始加快的背景下，流转中的风险也开始显现。根据笔者对四川、安徽和河北等地流转农民的调查，把流转的土地用于非农产业，或者虽然用于农业，但用来搞农家乐、果树种植的时有发生。

国内对农地流转中非农化与非粮化风险研究有代表性的包括：谭荣、曲福田（2006）认为城市化与工业化需要更多的建设用地，而现阶段建设用地的主要来源就是农地资源的非农化。对于人多地少的中国来说，农地是非常稀缺的资源，为了经济社会的可持续发展需要对农地进行保护。将农地非农化与农地资源保护由两难的境地转变为双赢的局面，对于现阶段中国经济稳定增长和农地保护政策的执行都有着重要的意义。基于此，他们提出了从寻找合理农地非农化的数量出发，并将其与实际非农化过程结合起来，并从减少农地非农化的过度性损失，加快完善国有土地市场体系，减少对土地价格的行政干预等方面提出政策建议。[1]张合林（2008）认为农地非农化流转是社会经济因素共同作用的结果，这不仅需要以市场机制为基础，同时要求国家相关法规等制度的调整。[2]黎霆、赵阳、辛贤（2009）认为农户的土地流转行为基本上符合理性假设，在当前一系列新的政策条件下，农户土地经营行为的经济特征变得更加显著。另外，新形势下农地流转的“去粮化”现象值得关注。[3]杨瑞珍、陈印军、易小燕、方琳娜（2012）认为，种粮比较效益低、法律和政策规定对土地流转的用途不够明确、地方政府对种粮缺少应有的支持与鼓励、农地管理制度和监督缺乏、土地流转费用高以及对流转后耕地用途的片面理解等是“非粮化”种植的主要原因，并提出了相关对策。[4]陈伟、肖丽群、吴群（2012）从耕地非农流转进行管制区划分的角度，总结各管制区土地利用特点和管制方向，认为长三角地区可划分为4个级别管制区，不同管制区应实行差别的耕地非农流转管制措施，以保证耕地总量不减少、质量不下降。[5]杨振、刘会敏、余斌（2013）从土地非农化生态价值损失过程机制进行了理论探索，建立了价值损失估算方法，并以江汉平原为例进行案例分析。认为土地非农化是社会经济发展过程中的必然现象，也是一个土地生态服务功能不断减少和消亡的过程。土地非农化虽然在一定程度上提高了土地的经济效益和社会效益，但生态效益损失巨大，可能会导致总效益净减。这需要将生态价值纳入土地价值体系，计入征地成本，并在一定程度上提高现行土地价格体系的合理性，防止建设用地的过度扩张，减少生态价值损失。[6]

由上可见，已有的研究多把农地流转中的非农化与非粮化进行单独分析。有些学者从农用地转为建设用地的经济效益上进行阐释，这种转变实质已超出流转真正的内涵，不是通常意义的流转，应属于征用的范畴；而有些则从非农化或非粮化的成因上，或从非农化的危害上进行探讨。前有的研究对笔者具有一定的启迪和借鉴作用，本文的拓展之处在于吸收已有研究的基础上，根据自己的调研，对农村流转中的非农化与非粮化风险进行界定及形成机理进行综合分析，阐述其危害，然后从发展家庭农场、设置耕地保护金、加大对农业的扶持力度和设置永久性基本农田保护区上进行规避。

二、农地流转中的非农化与非粮化风险及形成机理

农地流转的主体是作为受让方的农户或从事农业经营的企业和承包方。在流转过程中会受到经营、市场、政策及自然等因素的影响。从整个国家的层面上，农地流转中面临的主要是非农化和非粮化风险。

1. 农地流转中非农化与非粮化风险

农地流转中非农化风险是指流转后农地没有用在农业，不进行农业生产，而是用在其他产业上，以致有损于农业的基础地位风险。鉴于保有一定数量耕地才是稳固农业生产基础的必备条件，在我国目前耕地面积已连年减少的背景下，如果仍将主要用于耕作的土地流转成非农业用地，这将侵蚀到农业的基础地位，处理不好将会造成无法弥补的经济和社会后患。

农地流转中的非粮化风险是指农地流转后虽然还从事“大农业”，但流转后易种粮的土地不是用来种粮，而是用来种植果树、花卉等经济作物，有些甚至用来挖塘、养鱼等改变农地种粮的用途，对国家粮食生产造成的隐患。在某些地方盛行的“农家乐”、种植经济作物和养殖特种动物等现象就是非粮化表现。近年来，伴随着世界性的粮食危机不断突现，粮食安全也成为一个国家不容忽视的难题。无论社会发展到什么程度，吃饭是个永远无论如何强调重要也都不会过分的问题。我国农地流转中非粮化风险会影响到“粮以地为本”和“民以食为天”，如果处理不好将带来重大的灾难。

2. 农地流转中非农化与非粮化风险的形成机理

首先，利润差异是非农化与非粮化流转的客观成因。农地流转中的非农化风险源自土地的非农利用与农业使用在经济效益上会产生较大的差异。土地的农业使用与他用相比较处于弱势地位，特别是位于城市周边地区的土地，相同的田地是用来从事工业和商业还是用于农业，在经济效益上会悬殊很大。同样，如果去建造房屋，搞房地产开发，就会使土地升值几倍、几十倍甚至更多。出于对利益的追逐，于是就有一些人或者企业不顾法律规定把承包经营的农业用地流转为非农使用。在某些地方，对农地“批租”的现象就是例证，一些非农的公司打着发展现代新型农业的幌子，把土地进行长期“批租”，租到后又改用于其他产业，于是原本用于耕作的农地就流转成非农用地。

农地流转中非粮化风险源于在农业使用的范围内，种粮比较效益低下。土地是用来种粮还是用于培育花卉园林、养殖或者种植经济作物上，会有不同的利润差异。而且，我国粮食的价格同世界一些发展相近或发达国家的粮价相比明显偏低。根据笔者调研，种植粮食所得，如果刨去劳动力、化肥、种子、农药和机械等成本后所得不多，而如果改为种植经济作物或养殖用地，经济效益就会明显增加。追求成本最小化和利润最大化是市场经济主体的最原始动力，因此，农地流转中时时存在着非粮化风险，这是由农地种粮弱势性所决定。

其次，农民对土地流转使用上的漠视是主观成因。在我国现行土地制度下，农民具有承包经营使用权。但是在追求利益最大化的驱动下，有些农民经不住高回报租金的诱惑，当有人要求去转包自己的承包地时，在利益面前农民往往选择出租。而且随着农民外出务工的增多，农地撂荒现象又再次抬头。在笔者的调研中，发现一些农地被荒芜，特别是在山区、丘陵不适合使用农机耕作的地方。在此境况下，如果有人愿意转包，无论是养殖还是种植果树等，农民大多数都愿意出租自己所承包的土地。农民是农地最直接的利益者，当农民对自己的土地使用都不关注时，其他的又有谁来关注？

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再次，地方政府与基层乡村干部的行为不力是监管成因。在我国农村土地的所有权属于集体所有，而这个“集体”的概念就很模糊，到底是乡镇还是行政村或自然村？在各地都在追求GDP的态势下，不去进行招商引资的地方政府又有几个？各地都忙于多搞工程，快上项目，很少有时间关注农地流转的最终去处。而且招进来的一些从事农业的企业中，有些是进行养殖或种植的，纯粹进行粮食种植的企业并不多见。在笔者的调研中也发现，也有个别企业确实是进行粮食种植，但把流转的土地进行粗放经营，主要目的是为了套取政府对粮食规模种植的补贴，而地方政府多数是听之任之，不加监管，表面看这些企业是在进行粮食生产，但是由于目的不纯，一方面没有对土地进行精耕细作，没有使土地达到应有的生产能力；另一方面也使这些企业通过不当方式，套取了国家的财政支农资金。在这方面，地方政府和基层乡村干部，特别是负责土地管理的干部具有不可推卸的责任。

三、农地流转中的非农化与非粮化危害

农地流转中的非农化与非粮化，从社会经济发展上看，短期会影响我国的粮食安全，中期会影响我国的土地安全，长期则会影响到整个国家的经济安全。

1. 农地流转中的非农化与非粮化短期会影响到我国的粮食安全

农地流转中的非农化与非粮化风险会对发展现代农业产生极大的负面效应。我国家庭承包经营责任制经过30多年的实践，证明是我国农村必须坚持的正确的基本制度。但是，一家一户的经营模式在满足我国居民吃饭，解决了农民的温饱问题之后，随着农业市场化的发展，农业发展也面临着新瓶颈，最主要的是小农经营在应对市场变化上不敏感，不能适应市场需求，农产品品质不高。而解决这些的关键就是在坚持农村基本制度的前提下，使农户具有承包经营权的基础上，逐步推进农地使用权流转；通过流转把家庭式的小农经营改造成与市场经济相适应的现代农业，使其具有应对市场变化和抗御风险的能力。

尽管经济类作物或者养殖会使流转的土地升值，但是粮食是人类最基本的食物，蔬菜和瓜果可以改善人民的生活，丰富人们的餐桌，使人们食物来源多样化，但是这些是无法代替大米、小麦和玉米等基本粮食。况且，我国人口的最高峰还没有到来，对粮食的需求会有增无减。由于粮食还作为工业原料和动物饲料的原因，将来对粮食的需求也会进一步增加。农地流转中的非农化和非粮化风险会直接影响到粮食生产，这给人们敲响了警钟，粮食安全是国家经济安全的基础，抛开粮食安全，去研究其他的安全一切都是妄谈。

2. 农地流转中的非农化与非粮化中期会影响到我国的土地安全

农地流转中的非农化风险会导致用于农业的土地减少。而一定数量的农业用地是保证粮食总产量的前提条件，尽管一些农作物的产量和以前相比已有很大的提高，但单产量提升的空间还有多少？这是一个很难预测的难题。

农地流转中的非农化，毫无疑问，会对土地造成巨大的毁坏，而这种毁坏如果进行修复又需要大量的资金和时间。现在我国非农用地除去旧村改造和土地整理外，其他能够进行修复为种粮用地的非农用地并不多见。就是旧村改造和农村沟、河、路、坎的整理多数是以政府出资进行，农民自己或者村集体进行改造和整理的很少，其中一个原因就是需要大量的资金。农地流转中非粮化风险，使流转的土地用于养殖或者种植经济类作物，从而会使粮食的总面积减少。农地流转的非粮化在某种程度上也会危害到农业种粮用地的安全，如果流转中的土地用于养殖或者种植经济类树木等就会对农业土地造成毁坏。在一些地方的养鸡场、养猪场和养牛场等，一般都会建场所占用农地，而且产生的垃圾又缺乏处理，在危害所占土地的时候也对周边土地造成一定不利影响。

3. 农地流转中的非农化与非粮化长期会影响到我国的经济安全

一国经济安全是在整体上主权独立、基础稳固、运行健康、增长稳定、发展持续；在国际经济生活中具有一定的自主性、防卫力和竞争力；不至于因为某些问题的演化而使整个经济受到过大的打击和遭受过多的损失；能够避免或化解可能发生的局部性或全局性的危机。农地流转看似一个和经济安全关联度不高的问题，但是，农地流转的结果会影响到我国居民吃饭、工业原料和生态环境的等诸多方面。如果对农地流转中的非农化和非粮化不加重视，短期可能会影响到粮食生产和工业用粮，长期则会对我国经济安全造成威胁。试想如果一个国家连最基本的居民生活用粮都不能保障，又如何能实现基础稳固，又怎能在国际经济生活中具有一定自主性和竞争力。

虽说我国粮食2013年实现了10连增，但这个统计里面有没有水分？一方面是我国粮食产量增加，而另一方面则是我国粮食进口在增加。在和平年代，在国际市场上进口粮食相对容易，但如果发生战争或者贸易争端，粮食进口就会大打折扣甚至买不到。这样，不可避免的就会影响到整个国家的经济安全。因此，农地流转中的非农化与非粮化，也会增加我国经济发展中的不稳定因素，长远的方面将会影响到我国的经济安全。

四、农地流转中的非农化与非粮化风险的规避

鉴于农地流转中的非农化与非粮化风险的成因是由于土地使用在非农与农业之间具有不同的利润，土地的“大农业”范围内种粮与种植经济作物和养殖在利润上也具有很大差异，以及有些地方政府执行国家政策的不力所引致。因此，应从以下几个方面进行规避：

1. 大力发展家庭农场

当前，在我国农村土地经营体制创新中，出现了如联合经营、家族互助、技术外包、劳务外包、土地托管、合作社、家庭农场和股份农场等形式，而与农地流转相适应，又能够有效防御非农化和非粮化风险的则是家庭农场。家庭农场以追求效益最大化为目标，使农业由保障功能向盈利功能转变，克服了自给自足的小农经济弊端，商品化程度高，能为社会提供更多、更丰富的农产品，它是以农户家庭为主进行现代农业生产的基本组织，它符合发展现代农业的的趋势，可以充分利用家庭和农场两个方面的优势。一方面，以农户家庭为主，农户深谙种植技术，爱惜土地，而且生产上易于管理，权属上明确，不会存在管理上的扯皮和混乱；另一方面，农场可以使用现代新型农业机具，进行精耕细作，提高农业生产效率。

大力发展家庭农场，首先，应该对家庭农场进行界定，对家庭农场的土地规模、农机具数量、从业人口及每年估计的产粮进行量化，对达到家庭农场条件的应给予认定，使其能够充分享有各级政府对家庭农场的各种优惠政策。其次，应对家庭农场给予一定的扶持。应该在资金、技术、财政与税收、用地与金融服务等方面给予一定的扶持，通过扶持逐渐使家庭农场能够成为市场化的主体。再次，应该对家庭农场主进行培训。家庭农场主的素质直接决定这个农场的成败，因此国家应该加大对家庭农场主的培训，培训内容应该涵盖农业法、农机操作、农业技术、农业保险、产品营销等多方面的知识，培训后还要通过农业技能鉴定以及培训考试，对合格者颁发职业农民证书，使其成为新型的职业农民或职业农业经理人。[7]

2. 设置及推广耕地保护基金

耕地保护金是为提高农民保护耕地的主动性和积极性而由政府设立的。在全国各地中，成都市最早进行相关探索并实施。耕地保护金具有以保护耕地为主要目的，从新增建设用地有偿使用费、耕占税、土地出让收入等中筹集资金，通过财政转移支付方式，主要用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴的专项基金。成都市实施的耕地保护金制度对预防农地的非农化使用，提高农民的种粮积极性，扭转农地的农业使用和非农使用的利润差异，起到了显著的作用。

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现在我国采用耕地保护金的地方逐渐增多，但还没有全面铺开，应该借鉴、吸收与创新成都城乡统筹改革综合配套实验区中一些地方实行的“耕保金”的做法，在摈弃兑现期限较长和“连坐制”等不合理方面的基础上加以完善，并在条件允许的情况下逐步向全国推广。由于农用地最主要的部分是耕地，对在农地流转和使用中种粮性质不变，且一直从事粮食生产的耕地设立专门性的保基金，会有利于农地使用种粮性质不变的流转。根据我国最新的国民经济和社会发展公报，我国2013年全国GDP已经达到568 845亿元人民币，而公共财政收入也已达到129 143亿元人民币，在这样大环境下设置耕地保护基金，以中央政府财政为主及地方政府适当配套补助来共同负担具有一定可操作性。

3. 加大对农业扶持力度和提高对粮食的补贴力度

要改变土地非农用途与农业使用的利润差异，就需要国家加大对农田水利基础设施和农业科研的投资。农业基础设施对于保障粮食生产和稳定农业产量具有重要作用，但是随着农村家庭承包经营责任制的实行，我国农业基础设施呈现出滞后现象。近些年，我国自然灾害的发生频率有明显增加趋势，每年总会有些地方发生程度不同的旱灾和水灾等。加大对农田水利基础设施的投资，并且修建与之相配套的工程，这样既可以增加农业的产值，减少农地流转中的非农化与非粮化风险，同时，也可以增强农业抵御自然风险能力。加大对农业科研投资是为了改良农作物品种、增加农业利润和提高农业产值。当前，在我国居民消费等级、消费结构和消费模式都在转型的背景下，关键是在农产品的产量增加的同时，也能使其质量相应地提高，而这就需要农业科研去攻关。

当前，应把现行的农业生产资料综合直补和粮食直补进行整合，整合成粮食综合直补。自从实行粮食补贴以来，农民的种粮积极性有了一定程度的提高，但现行补贴方式存在明显的不足，一是补贴按地亩算，种一亩地给补多少钱，田地种好种坏一个样，没有差别；二是补贴金额较少，一亩地补贴多则几十元，少则十多元，家里田地一年的补贴赶不上农民在外务工几天的工资；三是粮食补贴的种类有待扩大，补贴不能只限于水稻、小麦、玉米、土豆等，要尽量扩大粮食的范围。同时，今后要把对粮食的补贴真正用在种粮的田地上，对于非粮种植及流转后用于非农用途则不予补贴。而且，应根据国家经济增长的趋势，逐步地提高对种粮田地的补贴幅度。

4. 加强对农地流转的管理及建立永久性基本农田保护区

目前，我国对农地管理主要由地方各级土地管理部门负责，而对于农地流转的管理却由农业管理部门来实施，这易于造成多头管理现象。据笔者调查，在农村一些地方，对宅基地使用管理要相对严些，而对农地流转管理则相对较松。在冀南和皖北农村的一些地方，农民大多反映没听过当地有农地流转管理或相关的部门，而成渝地区的农民则大都听说过本地有此类组织。因此，应把基层土地管理和农业部门进行重新组合，组成新的农业监管和服务机构，使其在服务农民的同时，也能加强对农地流转使用的方向监管，确保农地流转中的种粮用途农业使用不变。

我国在1994年颁布了《基本农田保护条例》，1998年又重新制定，这显示出我国中央政府对基本农田保护的重视。但是，自进入21世纪后，我国各地都兴起了开发热潮。在一些地方，特别是城市周围，基本农田保护区早已徒有虚名，已被高楼大厦所取代。为此，要在对功能指标进行地域分异特征分析的基础上，综合考虑各项功能的重要程度和空间尺度特征，以及农业功能实现的制约因素的空间差异，采用自下而上与自上而下相结合，划分农业功能区。要尽快确定禁止开发区，并作为永久基本农田保护区，严禁开发，不得作为他用，并真正赋予农民敢对损害自己承包经营权说“不”的权利，以此遏制各地无序开发，只看当前利益，不顾长远发展的现象。同时规定，永久性基本农田保护区农地的流转，只能用于种粮，坚决杜绝利用现代农业之名，从事非农经营的现象再次发生。

五、结语

当前，农地流转处在方兴未艾的阶段。由于各地经济和社会发展的程度不同，而使流转的速度和规模上也有所差异，对农地流转中的非农化和非粮化风险，还没有引起足够的重视，这与农地流转还没有全面铺开，矛盾有个逐渐显露的过程有关，也和人们的风险观念和风险意识淡薄有关。在本文中，笔者在实践调研的基础上，根据相关理论，在借鉴已有成果的基础上对农地流转中的非农化和非粮化风险进行分析，起到抛砖引玉的作用，但由于调研地区的局限和作者能力的限制，文章还有一些不足之处，相关问题的研究和探索还有待延伸。

[参考文献][1] 谭荣，曲福田.中国农地非农化与农地资源保护：从两难到双赢[J].管理世界，2006（12）:50-61.

[2] 张合林.农地非农化流转宏观决策理论模型构建[J].财经科学，2008（11）:67-73.

[3] 黎霆，赵阳，辛贤.当前农地流转的基本特征及影响因素分析[J].中国农村经济，2009（10）:4-11.

[4] 杨瑞珍，陈印军，易小燕，方琳娜.耕地流转中过度“非粮化”倾向产生的原因与对策[J]. 中国农业资源与区划，2012（33）:14-17.

[5] 陈伟，肖丽群，吴群.长三角地区耕地非农流转适宜性评价及管制分区初步研究[J].中国土地科学，2012（6）:79-84.

[6] 杨振，刘会敏，余斌.土地非农化生态价值损失估算[J].中国人口·资源与环境，2013（10）:146-150.

[7] 范传棋，谭静，雷俊忠.培育发展家庭农场的若干思考[J].农村经济，2013（8）:91-93.

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