创新助跑生态建设站上新起点

吴凡+丘丽清

《条例》对珠海生态文明建设工作的覆盖面较广泛，并具有多处全国“首次”的创新亮点，如首次落实《决定》中“推行环境污染第三方治理”要求，建立吸引社会资本投入生态环境保护的体制……

近日，珠海市充分发挥特区立法权作用，率先在广东省立法出台首个生态文明建设条例——《珠海市经济特区生态文明建设促进条例》（以下简称《条例》），《条例》紧密结合十八届三中全会精神，及时通过立法形式把相关部署和要求在珠海予以制度化和法制化。其中，以法规形式明确各类主体功能区管理要求、探索自然资源资产离任审计制度、首次在立法中规定排污权交易制度等均有创新意义。该《条例》将于今年3月1日起施行。

《条例》的主体内容分为“主体功能区管理”、“生态经济”、“生态环境”、“生态人居”、“生态文化”和“保障措施”六章，对珠海生态文明建设工作进行了多方面、全方位、制度化和规范化的部署。

多个首创亮点力推珠海生态建设

笔者在珠海市环保局获悉，《条例》对珠海生态文明建设工作的覆盖面较广泛，并具有多处全国“首次”的创新亮点，如首次落实《决定》中“推行环境污染第三方治理”要求，建立吸引社会资本投入生态环境保护的体制；首次通过立法规定了排污权交易制度，创建环保市场；首次规定未完成生态文明建设约束性指标的第一责任人在年度绩效考核中不得评为优秀、称职等次；首次明确“对领导干部实施自然资源离任审计”、“建立生态环境损害责任终身追究制”等。

据悉，生态建设一直是珠海立市的重要基调，《珠海市生态文明建设规划》早在2012年已编制完成，并通过环保部专家评审。2013年8月，根据十八大生态文明建设部署和环保部《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》，珠海又对规划进行了修编，以更好地指导珠海市生态文明建设各项工作。此次《条例》中，将规划的不少内容总结提炼后确定为法规规范，将建设全国生态文明示范城市各个环节纳入法制轨道，进一步增强了规划实施的规范保障。这是珠海市在生态文明建设方面一次重大创举，标志着推进生态文明建设一系列制度体系的确立，为该市建设全国生态文明示范市奠定了坚实的法制基础。

珠海市环保局有关人士表示，该《条例》的施行，标志着珠海市经济社会发展和生态文明建设又站在了一个新的历史起点，对于明确该市发展方向、发展目标和发展路径，进一步坚定走科学发展路、加快建生态文明市的信心和决心，确保珠海市2014年全面建成国家生态市，2016年率先建成全国生态文明示范市，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

划分主体功能区 细化生态补偿制度

根据《条例》规定，珠海市发改部门将会在全市范围内划分禁止开发区、生态发展区、集聚发展区、提升完善区等主体功能区，明确各功能分区的边界、定位、开发和管制原则，城乡规划、土地利用规划等重大项目规划必须符合该区域主体功能定位，严格落实生态保护红线要求。

此外，珠海还将落实“完善对重点生态功能区的生态补偿机制”要求，明确生态补偿的条件、对象和方式，规定因保障禁止开发区和生态发展区的分区功能确需搬迁或者经济利益受到损害的企业事业单位和个人，由所在地政府进行安置或给予补偿；市、区政府制定转移支付制度落实补偿政策。

对此，珠海市环保局法规科工作人员解释，《条例》已划定了禁止开发区，并在生态发展规划中确定了四个主体功能区。禁止开发区是禁止不符合主体功能定位的开发活动，并将引导当地居民有序地转移。比如珠海有一些地方被设定为水源地，当地的发展就有很多的限制了，这样对本地居民来说在经济方面会受到一定的损失，这个条例对此明确提出了实施生态补偿制度，移民安置和生态补偿的具体办法由市政府另行制定。而且，由于条例划定了几大主体功能区，对在哪个区应该发展什么样的产业都做出了具体的规定，企业的布局将按照规定进行调整，也有可能涉及到搬迁的问题。

从严挂钩政绩考核 领导面临“称职”考验

在此次《条例》中，实行严格的生态文明建设指标考核制度更引起关注。这是首次在立法中规定未完成生态文明建设约束性指标，责任单位的第一责任人年度考核不得被评定为优秀、称职等次。

珠海市环保局相关人员表示，它和以前政绩考核中单纯的“一票否决”不一样，以往说的大多数“一票否决”更多是指未完成任务，领导不能被评定为优秀，而这一次的考核是直接明确了不但不能评为优秀，连称职都不能，那就意味着如果没有完成考核的硬性指标、约束性指标，负责领导可能就意味着要面临转岗或者其他的变动，所以这个比起以往的“一票否决”应该是更明确，更严格。

此外，根据《条例》，珠海还将逐步建立编制自然资源资产负债表，对领导干部实施自然资源资产离任审计制度，建立生态环境损害责任终身追究制。这是珠海首次在立法中作出相关规定。据悉，珠海在三年前已对区行政首长进行环境影响的评价以及科学发展的考核，把地方政府的环境责任计算实质和效率进行专家评估，得出定量化分析后，再提交有关部门作为各种评定的参考。

“生态文化”独立成章 倡导环保风尚

笔者从《条例》中注意到，生态文化在条例中独立成章，进一步确定了生态文化是生态文明建设的重要组成部分，不仅要提高公众生态文化意识，更要全力打造生态文明政府，鼓励绿色消费，充分发挥企业、行业组织积极性，力争在全社会形成尊重自然、顺应自然、保护自然的良好风尚。

珠海市环保局有关人员表示，生态文明本身有它的特殊性，以往的立法就比较少体现生态文化这一块。在全社会树立良好的生态文明理念，是开展生态文明建设的内在要求。国家考核指标体系及珠海市规划均做了专门规定，所以，条例应当从法律层面予以补充完善。

据悉，生态文化的建设除了提高全民的生态文化意识外，还包括通过打造生态文明政府，鼓励绿色消费，充分发挥行业组织等方面的积极性，营造一个与珠海的实际情况相符合的生态文明的范围。比如说鼓励行业协会和社会组织开展生态文明公益活动，制定生态文明公约，经成员单位自愿签署后，向社会公开发布，接受社会的监督。而对于公众，就主要发挥引导作用，例如倡议餐饮企业提供不同分量的菜品，对于服务型行业就是减少使用一次性产品等。

发展环保市场 调动市场资源配置

日前，广东省正式启动排污权有偿使用和交易试点工作，这标志着广东的污染减排工作开始有了市场化平台。对此，《条例》也按照“发展环保市场，推行节能权、碳排放权、排污权、水权交易制度”的原则，首次在立法中规定了排污权交易制度，创建环保市场，以逐步建立排污权交易制度。

也就是说，超额完成主要污染物总量控制任务的排污单位，其超额完成的削减量经珠海市环保部门复核后，可以依法转让。如果排污单位在原核定排放量的基础上进行削减，也将通过排污权交易平台得到补偿。

珠海市环保局有关人员透露，《条例》中还明确了要积极发展节能环保市场，吸引社会资本投入，包括开展合同能源管理，推进污水处理、固体废物综合利用和无害化处理、生态环境修复等环境公共服务的社会化和市场化。此外，珠海市还就“推行环境污染第三方治理”在此次立法中规定，对已受污染或破坏的环境功能区，不按要求采取治理或恢复措施的，由环保部门通过招投标等方式确定有治理能力的单位代为治理，所需要费用由责任主体承担。endprint