用“网格”管住污染

李立希　郑秀亮

网格化管理实现了环境执法全过程统一化，即统一执法责任、统一执法规范、统一执法频次、统一执法文书、统一处罚标准。

“要加强环保执法的网格化管理，强化重点污染源企业环境监管，做到‘情况要明、责任要明、执法到位、加强督察。”在2013年全省环境法制暨环境执法工作视频会议上，广东省环境保护厅厅长李清郑重指出。为落实会议精神，加强对排污企业的监管力度，完善环境监管部门的监管责任，佛山市创新环保监管方式和手段，从2013年8月开始着力推行环境监察网格化管理工作，使环境监管水平进一步得到提升。

背景：强化监管势在必行

2013年，对佛山环保工作来说绝对是不平凡的一年。这一年春节假期后的第二天，佛山市委市政府就召开了佛山史上最高规格的全市环保工作会议，将环保排在全年工作的首要议事日程。佛山市委书记李贻伟更是强调：“保护环境人人有责，保护环境是群众的迫切需求，环保不合格，政府就不合格”，并提出要实施“水更清”、“天更蓝”计划，重拳治水治气，大力改善生态环境。

8月份，被誉为佛山“史上最严厉”的《佛山市环境保护责任制考核办法》正式出台，其中，环境监管能力被列为考核重点，与大气环境整治、水环境整治一并构成考核制度的主要体系。在这种新形势下，环境监察工作面临更具体、更严格、更全面的要求。

与此同时，国家打击环境污染犯罪力度也进一步提升。2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，首次界定了“严重污染环境”的14项认定标准，降低了污染环境罪的入罪门槛，从而为依法严打环境污染犯罪编制法网，也明确了符合环境监管失职罪特点的8种情形，进一步加大对环境监管失职犯罪的打击力度。

佛山是制造业大市，根据《广东省第一次全国污染源普查公报》，佛山共有工业污染源42530个，位居全省第1位。印染、造纸、化工、非金属矿物制造等重污染行业的产值占全市工业产值比例较大，重金属排放尤其是铅酸蓄电池污染防治压力大，日常监管任务繁重。而佛山实行大部制和简政强镇改革后，实现环境执法“重心下移”，基层执法力量得到充实，但市、区、镇执法人员的岗位职责不明确，各级监管责任不清晰，在一定程度上导致了监管缺位。

面对这些新形势，推行环境监察网格化管理显得尤为重要。一方面，网格化管理有利于细化执法区域、明确执法责任、降低执法风险、保障执法公正；同时有利于落实监管责任，确保日常检查、常规监管到位，杜绝污染事故发生，降低环境监管失职犯罪的风险。另一方面，网格化管理方便集中执法力量，重点对污染物排放量大、环境安全隐患突出的企业实施全方位监管，打击违法排污、消除环境安全隐患，而且有利于理顺各级环境监管责任，固化环境执法人员，改变基层执法人员流动性大、执法不专业的局面。

做法：三定、四清、五统一

在实施过程中，环境监察网格化管理按照“三定、四清、五统一”的思路开展工作，并及时做好企业的信息实时动态更新。

“三定”指划定网格、确定企业、指定责任人。划定网络即以镇（街道）为基本单元，将每个镇（街道）合理划分出若干网格，每个网格形成封闭的区域。按照这一划分原则，佛山（除顺德区外）共划分为57个镇街单元网格、11个区级网格以及6个市级网格。通过划定网格，佛山构建起纵向到底、横向到边的环境监管网络。

首批纳入环境监察网格化管理范围的企业确定为1071家，其中Ⅰ类企业为67家国控企业；Ⅱ类企业为228家省控企业和重点监管企业（重点监管企业包括：铜冶炼、金属表面处理及热处理加工、化学药品原料药制造、皮革鞣制加工、玻璃有关行业、铝冶炼、白酒制造、初级形态塑料及合成树脂制造、其他电池制造、其他稀有金属冶炼、禽类屠宰和稀土金属冶炼等行业和重点环境信访企业）；Ⅲ类企业776家为除Ⅰ、Ⅱ类以外的其他常规监管企业。

各级环境监管网络都有指定的责任人，其中，各区、镇街网格责任人对网格内企业的环境监管负直接责任，要求严格按照以下监管频次开展日常巡查：对Ⅰ类企业每月巡查不少于1次，Ⅱ类企业每季度巡查不少于1次，Ⅲ类企业每半年巡查不少于1次。巡查中发现存在环境违法行为的企业，责任人要对其依法立案查处，并按照现有的行政处罚自由裁量权细化标准实施行政处罚。市级网格责任人则要加强与区、镇两级网格责任人的联动，指导、协调解决下级网格责任人上报的相关问题，并对网格内企业开展飞行检查。除日常巡查外，网格责任人还必须摸清网格污染底数、加强环境保护信用管理评价企业监管、处理环境信访案件和突发环境事件并主动服务网格企业。

落实监管责任的同时，各网格责任人还要掌握网格内各类排污企业的分布情况，熟悉主要环境敏感区域、环境风险隐患点，对网格内企业做到“四个清楚”：一是清楚企业生产工艺，掌握污染物的产生情况；二是清楚企业污染物治理工艺，掌握污染物治理设施运行状况；三是清楚企业污染物排放，掌握污染物排放去向和达标排放情况；四是清楚企业环境风险环节，掌握环境风险隐患排查治理情况。

为使执法标准化，最大程度实现可复制性，确保“无差别执法”，网格化管理对执法的全过程实行统一化，即统一执法责任、统一执法规范、统一执法频次、统一执法文书、统一处罚标准，即所谓的“五统一”。

企业环境管理档案（简称“一企一档”）是环保执法人员快速了解企业环境管理状况的重要窗口，是验证企业环保工作是否到位的主要依据。网格化管理要求各级网格责任人要加强网格内企业的信息收集，及时更新包括生产经营、建设项目变化、现场检查、监测数据等企业环境保护相关信息，逐步建立健全“一企一档” 信息数据库，确保信息实时动态更新，为环境执法和应急处置等提供有效支持。

成效：理清关系、降低风险、提高服务

环境监察网格化管理模式的推行，理顺了佛山各级环保部门的监管关系，明确了监管责任，市级网格责任人重在统筹和指导，通过督察推动网格化管理落到实处，区、镇级网格责任人重在巡查和监管，负有直接的监管责任，从根本上改变了盲目执法、随意执法的情况。

环境监察网格化管理推行以来，佛山各级网格责任人加大对环境违法行为的查处力度，清除了一批环境违法案件，2013年8～12月期间，佛山共立案查处企业139宗（不包括顺德区，以下类同），罚款金额约516万元，分别比2012年同期增长了51%和31.4%。“两高”司法解释出台后，各级网格责任人进一步加大对环境违法行为的追究力度，依法查处涉嫌环境犯罪行为，目前已有3宗案件移送司法部门追究相应的刑事责任。这些工作，有力保障了佛山的环境安全。

环境监察网格化管理使企业监管责任具体细化到人，促使各级网格责任人认真履行职责，按要求开展企业巡查。据佛山市环境保护局统计，2013年8月环境监察网格化管理工作启动后，短短5个月时间，佛山全市共出动环境监察人员约12684人次，现场检查企业约7818厂次，分别比2012年同期增长了12.6%和12.2%。工作的落实到位，使环保部门摸清了网格污染底数，掌握企业环境风险环节，及时排查治理环境风险隐患，实现佛山全市突发环境事件零发生，环境安全形势良好。

环境监察网格化管理的推行还有助于环境监察服务质量的提高，因为各级网格责任人有了自己的“责任田”，这种责任迫使他们必须不断改进执法的服务质量和水平。例如，在环境保护信用修复工作中，对省重点污染源环境保护信用管理评价中被评为红、黄牌的企业，网格责任人采取点对点主动服务措施，督促企业采取有效措施进行整改，指导企业逐级申请信用修复，取消红、黄牌标识。目前，已有3家企业完成信用修复工作，信用修复的时间大大缩短了。对于新建项目，网格责任人则建立了跟踪服务机制，提前介入、主动服务、积极跟进，依法依规推进项目建设。

接下来，佛山将以全面实施和完善全市环境监察网格化管理工作体系为契机，履行环境监管责任、规范环境执法行为、提高环境执法效能，探索逐步扩大纳入网格化监管的企业范围，并将该工作的实施情况纳入环境保护责任制考核办法，用考核的办法督促各区、镇将网格化管理工作落实到位，为持续改善环境质量、建设美丽生态佛山贡献力量！endprint