第三方评估怎么做

郑秀亮

此次第三方评估采用的考核指标体系、机制和评估方法的科学性、针对性和可操作性较强，为全省推进其他跨界河流污染的治理提供了借鉴。

2013年，淡水河、石马河（以下简称“两河”）污染整治掀起新高潮，本轮整治首次引入第三方对人大督办的政府专项工作推进情况及成效进行评估，这将是两河污染整治中的又一个新的里程碑。

据承担此次第三方评估工作的环境保护部华南环境科学研究所（以下简称“华南所”）研究员曾凡棠介绍，在流域污染整治中引入第三方评估，这是全国首创。

监测数据是重要支撑

“自查自评、现场监测、现场核查、评估考核、总结提升。”这是华南所针对流域污染整治特点，创建出来的第三方评估方法。单从字眼上看，很多人难免会怀疑，这样一个看似平淡无奇的评估方法难道就真能产生飞跃性的成效？此次第三方评估工作的具体负责人曾凡棠，为我们道破了这背后的玄机。

第三方评估的第一个环节是自查自评，曾凡棠把它形象地比喻为“照镜子”。这一环节，“两河”流域内的深圳、惠州、东莞各市对照广东省环境保护厅下达的《2013年淡水河石马河污染整治目标和任务》要求，逐条检查了各项整治任务的完成情况，填报一系列的数据表格。

以前的评估，很多领导的信息都是从一线人员的报表中获得，对污染情况缺乏感观认识。这一次评估，由于华南所将对自查自评内容进行抽检，所以各地在自查自评阶段都组织人员对各项整治任务进行实地走访检查，这就加深了他们对“两河”污染情况的了解，增强了污染整治的紧迫感。东莞市委有关领导在检查中就感慨道：“第一次这么全面地、近距离地对石马河进行走访，原来石马河的污染情况还这么严峻，看来我们是要下狠力气整一整了。”

评估的结果要用数据来说话，数据的来源当然不能简单地看各地报表。所以，在曾凡棠看来，现场监测是第三方评估中至关重要的一环。为了确保获得客观真实的数据，华南所对“两河”流域开展了连续7天的现场水文水质和污染通量监测，现场监测涉及16个重要断面，包括了“两河”流域出口断面及主要的跨地级市交界断面，且交界断面都是经过交界两市确认能够代表当地水质水情的，这就保障水质和污染通量监测结果具有足够的时空代表性。

对于部分重点断面，华南所每隔3小时就采集一个样品的水文水质监测，以往此类监测每个月只做一次。为了保证监测数据的客观真实，所有现场监测样品均由华南所监测中心及相关地级市的环境监测站进行平行测试，并由广东省环境监测中心进行总体质量控制。甚至在采样过程中，几家单位都是同时在场，有效防止了数据造假情况的出现，从而在现有经济技术条件下，最大限度地保障了观测数据的代表性和准确性。

现场监测完毕，华南所又分3组分别在深圳、惠州、东莞连续驻点5天开展现场核查，他们全面搜集了各项任务完成情况的证明材料，并对污水处理厂建设运营、截污管网建设、河道整治、重污染企业关停、畜禽养殖业清理等重点任务，以及各市自查自评过程中发现的完成情况不太明确或证据不充分的任务进行了现场核查。他们从立项招标开始，到设计、施工、竣工、效果等方面开展全程检查，深入了解各项重点任务的完成情况。“现场核查链条之长，工作量之大，也是以往核查所无法比拟的”，曾凡棠介绍说，“各地准备的核查资料基本可以堆满一屋子的。”

评估结果要与老百姓观感相符

评估考核可以说是第三方评估中的重头戏，也是整个评估体系科学性与否的一个重要体现。评估中，华南所对照广东省环境保护厅下达的2013年“两河”整治目标任务，以整治任务完成情况、整治成效和水质改善效果为核心，创建了“两河”流域污染整治的评估考核指标体系，从环境绩效、重点工程、环境管理三个方面对各市的整治效果进行了定量评估，力图建立长效治污机制。

环境绩效考核主要考虑“治得好不好，还靠水质说话”。说到水质问题，就不得不提到此次评估的时间。此次现场监测及评估考核都处于“两河”枯水期，深圳、惠州、东莞三市对此就颇为微词，认为在枯水期两河水质最差期间开展监测及评估是不公平的。但是陈小川强调，枯水期水质最差也是老百姓感受最深、反感最大的时候，这个时间评出的结果才是与老百姓的感观最一致的。反过来说，如果枯水期评估能够评出好成绩，那才真正说明“两河”整治整出成效了！

环境绩效主要考核断面水质改善和污染通量减排两项指标。水质改善重点考核跨市重点断面COD、氨氮、总磷三个特征指标的浓度水平降低情况，污染通量减排则考核跨市断面主要污染物污染负荷降低情况。用河流通量减排指标评价整治效果，这也是全国首开先河。

以往考核水质变化主要看总量减排效果，减排的量由多方面累计计算所得，这样就会出现总量降下去但是老百姓却感觉不到水质改善的情况。而通量减排指标则是通过现场监测，直接计算河流中污染物的总量变化情况来评估水质变化情况，水中污染物减少水质自然就变好反之则变坏，这种评价指标显然更加直观也更能够被老百姓所接受。当然，通量减排的计算需要耗费较大的人力物力，曾凡棠就形象地比喻说，“为了准确计算出通量变化，我们出动了机械化部队，几乎用上了所有最先进的设备。”通过对河流污染通量的考核，还可以有效遏制那些采用放水冲污等临时措施进行投机取巧的行为。

重点工程的考核占了整个评估考核一半的分值，这是考虑到对重污染河流，工程减排是最根本的措施。其中又具体细分为污水处理设施（包括管网）建设、河道整治与生态修复两项。

污水处理设施建设中污水处理厂、污水管网建设各占一半分值。而污水处理厂的考核中，有一半分数用于考核进水浓度，这需要靠提高管网能力才能得高分，这主要考虑通过高分设置，切实推进污染整治工作中难度最大的污水管网建设。由于河道整治大部分属于治标工程，且河道整治工程内容五花八门缺乏标配，所以河道整治与生态修复的分值比污水处理设施建设要少了二十分。

环境管理的评估重点突出了调整产业结构、强化环境执法和清理畜禽养殖三项内容，其中，考虑到产业优化升级的重要性和难度，所以调整产业结构所占分值最高。考虑到畜禽养殖业对河流污染的高贡献率和清理难度较高等因素，清理畜禽养殖的分值排在第二。endprint

人性化设计促进地方持续治污

仔细研究考核体系，我们发现本次评估方法中包含多项人性化设计，其目的则在于激发被考核地市持续治污之动力。

以往的考核评估采用的是“0+1”模式，即考核项目能够达标就得满分，如果不达标，哪怕你已经完成了任务指标的99.9%，也只能得0分，这种考核办法难免会打击地方的治污动力。而此次评估一改传统的计分模式，采用渐进得分制，也就是说整治成效越靠近考核目标得分越高，防止达标无望自暴自弃。以往的计分以满分封顶，所以即便整治成效超出预定目标，也只能拿到跟达标一样的分数，有些地方就会出现一旦达标就不思进取的现象。此次评估则对超额达标的在后续设置的奖励项予以加分，促进地方不断深化治污。

在采用河流通量减排指标评价整治效果时，则采用竞争得分制，这就是说，对流域内其他地市的相对减排量越多则得分越高。以往按照总量减排的方法来计算得分，有些地方由于河道天然条件比较好，治污压力比较轻，因而不需付出太多努力也能得高分。采用竞争得分之后，计算的是各市彼此间的相对减排量，每个地市就都必须努力起来。

考核最后还设超额奖励项，对超额完成的目标任务进行加分，水质改善目标超额完成的、污水处理设施建设任务超额完成的、重污染淘汰任务超额完成的，都可以加分。其中，考核断面水质比预期控制目标好得越多，加分就越多；污水处理规模每多10万吨加0.5分，污水管网每多建10公里加0.1分；重污染淘汰任务认定条件则较为严格，一般关停广东省环境保护厅下达的清单内的企业才能得到认定，清单外的企业必须达到清单内未关停企业平均减排量的方可得到认定。当然，加分总分值只有10分，在考核分值中所占比例并不是特别大，此举更多的是在于鼓励地方的治污积极性。

第三方考核的最后一个环节是总结提升，即对两河流域内各市的污染整治任务完成情况、整治成效以及水质改善效果进行全面的评估，找出各市在治理工作中存在的问题并提出有针对性的整改建议；提炼流域内三市的治污经验，提出了可供全省其他跨市河流开展污染整治工作借鉴的对策建议。这些对策建议的提出，对下一阶段的“两河”整治提供了科学的决策依据。

应该说，作为一项首创的工作，此次第三方评估的成果值得肯定。2013年11月22日，在第三方评估成果评审会上，由七位权威专家组成的专家组一致认为，第三方评估报告“评估指导思想、原则和思路正确，编制依据充分，基础资料翔实，内容全面，重点突出；评估方法科学客观，指标体系设计合理，评估程序公正公平，评估结果合理可信；圆满地完成了第三方评估任务”，一致同意通过评审。

陈小川也表示，引入第三方对整个整治过程每一项工作完成情况及其成效进行专业化、精细化评估，从而较好实现了工作成效评价的真实性、科学性、客观性。她指出，人大常规调研、人大代表视察等监督活动往往时间短，缺乏深入、系统、全面的情况了解，且缺乏相应的专业支撑和缜密的研究探讨，而第三方评估能够弥补这些不足，并通过专业的、社会的角度，提出更有针对性、适用性、可操作性的意见建议。这对提高人大的监督水平，增强人大的监督实施和影响力无疑将产生积极作用。endprint