回归义务教育本质属性和法定要求

张 力

进入新世纪以来，随着我国九年义务教育从基本普及走向全面普及，党和国家关于义务教育的基本政策导向，越来越聚焦于均衡发展。均衡发展作为义务教育本质属性和法定要求，对促进教育公平、提高教育质量、完善中国特色社会主义现代教育体系，都具有至关重要的意义。在当前“深化教育领域综合改革”的进程中，特别是在破解义务教育阶段公办学校择校难题上，亟待凝聚社会共识，形成更大合力，取得实质性进展。

一、均衡发展是世界范围义务教育的本质属性

义务教育的英文是Compul⁃sory Education，国际上一般定义是，根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育。1619年德意志魏玛邦公布学校法令被公认为义务教育发端，19世纪中后期一批工业化国家开始义务教育立法，据联合国教科文组织统计，目前全世界有200个国家通过立法实施不同年限的义务教育。

一国要进行义务教育立法，须在强制性、免费性、普惠性（也称无歧视性、非选拔性或普及性）方面达成基本共识。如果政府提供的义务教育资源差别很大，致使部分公立学校配置办学条件和师资水平很高甚至超标准，其他公立学校却不能达标，就无法体现普惠性要求，也就背离了义务教育立法原则。因此，均衡发展是有别于其他教育的根本性特征，构成了义务教育的本质属性。

近百年来的各国义务教育均衡发展，大致分为两大模式。一是福利化公立学校均衡发展模式。如欧洲多数国家和中东部分国家，在福利化政策框架内，财政把所有公办学校费用都包下来，基本上没有私立学校。二是公立学校均衡发展兼顾选择需求模式。如在亚非拉美一些国家，实行公办校不择校、择校进私立校的制度。此外，美国义务教育主要由学区收取教育税（财产税）支持，富人区学校所得政府补贴少，纳税额足以支撑质量上好的公立校，低收入群体聚居区学校虽有政府补贴，却很难聘到高质量教师，中产阶级区居于两者之间，居民只要有本学区房产证或租赁合同即可免费择校入学，不同学区公办校差异很大，但有些富人家庭连本学区优质公立校都不满意，多把孩子送进高收费私立学校。

综观全球范围有义务教育立法的国家，公办校不择校的约占80%以上，共同特点是政府全额负担公办学校支出，提供免费程度不同的义务教育，保证基本入学机会公平。在另外不到20%的国家，对义务教育阶段非公共服务留出一定选择空间，通常以私立学校来满足有额外支付能力的中高收入阶层选择需求。

二、均衡发展是义务教育制度的法定要求

义务教育均衡发展，在我国是有法可依的。2006年新修订的《义务教育法》第六条规定了“促进义务教育均衡发展”的三层内涵：一是实施主体即国务院和县级以上地方人民政府；二是实施要件在于合理配置教育资源，改善薄弱学校办学条件，缩小校际办学条件差距；三是保障重点须放在农村地区、民族地区、经济困难家庭和残疾适龄儿童少年，需要地区之间的支援。

义务教育均衡发展，也是近年来党和国家重大战略方针和政策举措的主要内容。2007年党的十七大报告首次确认“促进义务教育均衡发展”重要理念，2010年党中央国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，在第四章第九节专门就“推进义务教育均衡发展”“切实缩小校际差距，着力解决择校问题”等提出具体要求，2012年党的十八大报告进而强调“均衡发展九年义务教育”，可以说，在近年来国家级政策的指引推动下，全国多数地区义务教育均衡发展呈现出良好的态势。

实践表明，在越来越多的地区通过县域义务教育均衡发展评估验收的形势下，只要一个地区的公办小学初中还存在着事实上的重点校重点班（有些以实验、示范等名义或某些变相方式），就意味着其他学校是非重点的甚至是薄弱的，当地学龄儿童少年家长对公办重点校（班）的追逐与竞争就不可避免。问题是，部分党政领导、教育行政干部和校长尚存模糊认识，总觉得优质名牌公办校的积累来之不易，难与其他学校拉平。但从法律政策视角看，我国九年义务教育从基本办学条件上的均衡发展，势必朝着高位或高质量均衡方向进展，其中关键在于党政领导和教育行政部门统一认识，科学把握法律政策的核心理念和对策措施的着力点，进而在学校、社会、家长中取得共识，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，因地制宜、循序渐进地统筹实施。

三、义务教育均衡发展必须破解公办学校择校难题

“破解择校难题”，是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）围绕义务教育均衡发展所选取的改革攻坚重点，是回归义务教育强制性、免费性、普惠性的应有之义，是着力解决社会反映强烈的突出问题、维护教育公平公正、努力办好人民满意的教育的客观要求，根本在于尽快缩小区域内公办学校之间的差距。

一要统筹城乡义务教育资源均衡配置。就办学经费而言，义务教育必须依法全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制，完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，不断提高保障水平。在此制度基础上再看办学条件，各地政府应科学规划、统筹安排、均衡配置、合理布局，建立城乡一体化义务教育发展机制，重点是“实行公办学校标准化建设”，巩固全国中小学校舍安全达标的成果，从根本上改造薄弱学校，尽快使师资、教学仪器设备、图书、体育场地基本达标，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距。利用改扩建劳务输出大省和特殊困难地区农村学校寄宿设施等项目工程，显著改善农村学生特别是留守儿童寄宿条件，基本满足需要，同时做好随迁子女就学工作。到2020年，全国将率先在县（区）域内实现义务教育均衡发展，逐渐在更大范围内使均等化的基本公共教育服务覆盖城乡所有学龄人口，弱化社会对公办学校择校需求。

二要实行公办学校校长教师交流轮岗。许多地区居民强烈择校意愿，更多是看重历史遗留的优质公办学校所拥有的高水平师资队伍，而全面提高所有公办学校校长教师水平，将是标本兼治破解择校难题的重要举措。《决定》明确提出，实行公办学校校长教师交流轮岗，对绝大多数地区来说，主要是在县（区）域内操作。按照“国标、省考、县（区）管、校用”的原则，合理配置教师资源，因地制宜地建立校长教师定期交流轮岗制度，明确规定校长在同一学校连任期限，同时，规定教师包括骨干教师须按每年不低于教师总数的一定比例开展交流，城区中小学教师评聘高级职务（职称），须有在农村学校或薄弱学校任教一定年限的经历。继续加大城镇学校教师对口支援农村学校、原优质公办学校教师对口支援薄弱学校的力度，有条件的地区还可试行校长教师跨区交流轮岗。

三要坚持免试就近入学不设重点学校重点班。《决定》的这些要求，完全基于《义务教育法》第十二条“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”和第二十二条“不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”等法律条款，具有强烈导向意义。教育部的相关文件，尤其是今年《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，不断寻求新的改革突破口，要求各地严格实施公办小学初中免试就近入学制度和信息公开制度，合理划定招生范围，有序确定入学对象。县区教育行政部门须利用公告、网站等多种方式向社会公开每所小学、初中的招生计划、范围、程序、时间和结果，规范办理入学手续，全面实行阳光招生，在公办学校标准化建设逐步到位的基础上，试行学区制，合理划分学区范围，科学规划学校布局，使学区内小学毕业生直接进入初中，并在有条件的地区探索九年一贯对口招生。学生入校后，随机对学生和教师实行均衡编班，编班过程邀请家长和相关人员参加，接受各方监督，禁止以各种名目分重点班和非重点班。

四要多措并举加速弱化公办学校择校压力。按照各地现行经验和国家政策要求，今后要严查选拔生源“占坑班”，制止跨区域招生行为，严禁收取与入学挂钩的捐资助学款；严禁各种等级考试和竞赛成绩作为入学与升学的依据，逐步减少特长生招生学校和招生比例；合理分配优质高中年度招生名额，按不低于一定比例（50%）分到辖区内所有初中；在保障适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下，由民办学校提供一定范围的选择性就学机会；发挥中小学家长委员会监督依法治校过程的积极作用，并借助全国考试招生制度改革的牵引作用，大幅降低义务教育择校的刚性需求。针对大城市和特大城市择校突出的问题，最近教育部加强分类指导，拟就19个重点大城市义务教育规范入学工作提出指导，强调各市抓住主城区、抓好热点学校、抓住关键环节、抓实重点时段，完善相关政策，提出有针对性的时间表和路线图，切实破解择校难题。义务教育均衡发展的最高境界，是让全国各地亿万学龄儿童少年享有更为充分的睡眠，拥有更多锻炼身体时间，德智体美全面发展，身心健康地愉快成长。