欠发达地区农民增收问题研究——基于甘肃省农民增收六大行动的调查

辛文文，杨林娟，王 铁

(甘肃农业大学 经济管理学院，甘肃 兰州 730070)

目前，国内就农民增收问题的理论研究主要表现在两方面，一是集中从农地、户籍、农村金融、农产品价格、农村社会保障制度等宏观层面探讨要素市场和体制改革的方向和力度；二是主要从资源禀赋、农业产业化、城镇化、工业化及财政支农等各方面进行综合分析。实证分析主要是利用年鉴或调研数据，通过计量回归模型来分析各因素与农民收入之间的相互关系、影响程度等[1-5]。近年来，农民增收放缓、城乡居民收入差距扩大趋势未能根本扭转，已成为制约全面建成小康社会的瓶颈问题，而解决欠发达地区的农民增收问题更显迫切和复杂。甘肃省自然条件恶劣，贫困人口多，实属西部欠发达地区农业人口大省。2007年，前总书记胡锦涛在甘肃视察时指出，要通过“扩大分子、缩小分母”的办法来增加农民收入。“扩大分子”即做强经济，“缩小分母”即减少农民。2008年3月，前总理温家宝提出，经过5年努力使甘肃农民人均纯收入达到2007年全国平均水平。为实现这一目标，同年5月，甘肃省推出了农民增收六大行动(即特色优势产业提升行动、草食畜牧业发展行动、农村二、三产业推进行动、农村人力资源开发行动、扶贫开发水平提高行动以及强农惠农保障行动)。基于此，对甘肃省农民增收六大行动实施状况的调查研究与评价对于促农增收政策落实和提高政策效益具有突出意义。

一、资料来源及说明

课题组于2011年年末在全省14个市州、39个县的79个乡镇149个自然村进行了调研。本次调研采取入户问卷调查与访谈相结合的方式，共收回调查问卷590份，其中有效问卷539份。问卷包含调查村(户)基本情况及农民增收六大行动相关问题两大部分。调查对象多为对家庭经济收支情况比较清楚，并对问卷有较强认知理解能力的户主，初中文化程度的占59%，高中及以上的占到20.59%，小学文化程度的占20.22%。73.65%的户主年龄在40～60岁之间，77.92%的农户家庭人口为4～6人。接受调查的农户总人口为 2 621 人，劳动力(16～60岁)1 717人，户均劳动力3人。农户总耕地面积427.4 hm2，户均为0.79 hm2。81.29%的农户以农业收入为主要收入来源。

二、六大行动的实施现状

(一)特色优势产业发展初见成效

特色优势产业提升行动的目标：重点培育马铃薯、果蔬、中药材、现代制种等具有明显竞争优势的产业，优化结构、增加产量、提高品质。

在530户受访农户中，总体反映自2008年以来赚钱较多的作物依次是玉米等作物制种(42.08%)、马铃薯(36.98%)、苹果或其他水果(26.23%)、蔬菜(19.62%)、中药材(6.98%)、啤酒大麦等酿酒原料(2.08%)。就种植技术采用情况来看，采用全膜双垄沟播技术的农户占60.83%，马铃薯脱毒种薯及配套技术(42.43%)，苹果套袋及果园标准化管理技术(18.83%)，小麦全膜覆土栽培技术(18.83%)，测土配方施肥技术(11.49%)，大田垄作沟灌节水技术(8.29%)及日光温室生产技术(14.69%)。由此表明，近几年，在玉米全膜双垄沟播技术、马铃薯脱毒种薯及配套技术的大力推广下，玉米等作物制种及马铃薯产业有了较快的发展，对农民增收的带动作用明显；由于啤酒大麦价格下降，面积下滑，中药材刚刚起步，对农民增收的带动尚不明显。

(二)草食畜牧业较快发展

草食畜牧业发展行动的目标：要把发展以牛羊为主的草食畜牧业作为着力点，重点培育养羊、肉牛大县，以发挥畜牧业在农民增收中的支柱作用。

随着六大行动项目逐步推动，甘肃省养殖小区建设进入快速阶段，在调查的149个村中，有48个村建有养殖小区，占32.21%。农户养殖的家畜按数量统计依次为鸡、猪、羊和牛。362户受访农户中，养鸡农户占79.01%，养猪(67.68%)、养羊(35.91%)、养牛(20.99%)。就养殖技术应用情况来看，38.16%的养牛农户采用了牛杂交改良技术；33.08%的养羊农户采用了羊杂交改良技术；22.33%的养牛、养羊农户采用了秸秆氨化青贮技术；共有31.23%的农户采用了暖棚养殖技术，占牛、羊、猪养殖户的35.33%。通过扶持发展，草食畜牧业逐渐成为甘肃省农业增长势头强、发展潜力大的优势产业，成为甘肃农业农村经济发展的“重头戏”和农民收入快速增长的支撑点。

(三)农业产业化水平依然较低

农村二、三产业推进行动的目标：围绕发展壮大特色优势产业和草食畜牧业，加快推进农业产业化经营，不断增强产业化经营对农民增收的带动能力。

自2008年以来，149个调查村中有75%的村有农户迁入城镇居住，农民向城镇迁移的步伐有所加快，城镇化进程快速推进。但从农村二、三产业的发展看，70%的村上有个体工商户，33.89%的村上有各类企业，28.35%的村上有农产品加工企业。就农户所在地是否有农民专业合作社或协会等经济组织的问题调查，485户受访农户中，有42户表示有农民专业合作组织或协会，占8.66%，而表示加入各类合作社的农户，仅占5.56%(表1)。由此可见，目前甘肃省农村二、三产业发展滞后、基础薄弱，农业产业链条的重点仍集中在生产环节，农产品加工不足、附加值低。

表1 农民专业合作社或协会等经济组织发展情况

(四)务工收入成为农民收入的重要来源

农村人力资源开发行动的目标：扩大劳务输转、增加劳务收入、开展“阳光工程”、组织劳务培训、建设劳务基地、构建人力资源体系、创劳务品牌及保农民工权益等。

近年来外出务工成为甘肃省农民收入的重要来源之一。在536户受访农户中，387户农户表示至少有一位家庭成员外出务工，占72.2%，外出务工人口占总人口的23.08%。80%的农户外出务工收入达到1万元以上，77%的农户在务工地消费后剩余的工资有1万元以上。调查中，50%的农户从事建筑类工种，技术类只占14.13%；此外，就“关于打工问题，您最希望得到的帮助是什么?”这一问题的调查，285户受访农户中有161户选择了提高工薪及按时发放，占56.49%。由此可见，尽管务工收入成为当前农民收入的重要来源，但农民所从事的行业层级较低，多属苦、累、脏的工作。同时，大多数外出务工农民更多关注的仍是工资薪酬问题，突出表现在工资能否按时支付。

(五)农民对脱贫致富充满期待，但心存忧虑

扶贫开发水平提高行动的目标：增加扶贫投入，提高扶贫标准，加大对贫困地区和贫困农村人口的扶持力度。扶贫资金重点投向直接增加农民收入的项目，增强发展后劲。

调查中，就“如果乡政府或其他组织宣传动员您和村上其他人共同采取规模种植或养殖他们说能增收的项目，您是否乐意接受?”这一问题做出回答的534户农户中，有66.29%的农户乐意接受政府组织的各类规模种植、养殖项目。其中，30.92%的农户表示在参与政府推广的规模养殖或种植项目后收入有所增加。而就“在选择上述种植或养殖项目时，您最关注的是什么?”这一问题的524户受访农户中，66.22%的农户选择能否挣钱，即市场问题；55.34%农户选择资金问题；47.14%的农户关注的是技术问题。由此可见，扶贫开发项目符合广大农民增收致富的意愿。但同时，市场、资金和技术等成为农民普遍担忧的问题，在一定程度上阻碍着农民增收致富的步伐。

(六)农户资金需求大，土地流转意愿强

强农惠农保障行动的目标：加大投入，加强农村基础设施建设；深化改革，统筹城乡发展；加强组织领导，确保各项增收措施落到实处。

随着农村经济发展，农民从事二、三产业和扩大农业生产规模的意愿强烈，对资金的需求急迫，533户受访农户中有459户表示有融资借贷需求，占86.12%；而就农户借贷资金主要投向的调查，32.71%的农户选择供子女上学，28.62%的农户选择看病就医，25.41%的农户选择农业生产投入，21.69%的农户选择修建房屋，还有16.55%的农户选择搞养殖或种植。可见，绝大多数农户存在资金借贷需求，其中61.33%的农户借贷资金是为了供子女上学或看病就医。调查表明，供子女上学和看病就医成为目前农民生活的重要负担，因学致贫、因病返贫的现象较为普遍。此外，受农业比较效益低的影响，土地不再是农民增收的主要载体，大多数农民愿意将自己的承包土地转租给别人，在499户受访农户中，72.75%农户乐意转租土地。

三、存在问题

(一)种植、养殖技术服务不足

农业科技进步是农业发展的内生动力。调查中，就农户种植新技术学习方式的518户受访农户中，81.85%的农户是通过亲朋好友互相学习或自学的方式学习，参与政府、企业等有组织的技术指导和服务的农户只占23.17%。就农户养殖技术的采用情况来看，510户受访农户中，77.84%的农户通过亲朋好友或自学方式学习家畜养殖新技术，政府和社会服务组织提供的技术培训只占14.11%，比种植业类低9个百分点(图1)。同时，在农户家畜养殖结构中，牛、羊饲养所占比重还比较低，在农民增收过程中的主力作用仍未形成。调查表明，一方面甘肃特色优势产业提升行动有效促进了农民收入的增长，但科技服务的缺位限制了特、优产业现代化的进一步发展。另一方面由于养殖户多是以家庭为单位分散养殖，即使是养殖大户也少有专门的技术配套和技术人员，加之整个畜牧业科技体系不健全，使得当前农民搞养殖最怕的是疫情、最缺的是技术。因此，加强科技创新、健全服务体系成为当务之急。

(二)龙头企业发挥作用小、农民组织化程度低

发展农村二、三产业是拓宽农民增收渠道的重要途径。调查得知，农户生产的农产品主要是通过自己在市场上销售和商贩上门收购两个途径，在524户受访农户中，通过合作社和龙头企业收购的农户比重只占5.54%。有16.96%的农户表示自己的农产品贴了商标出售。同时，农民的组织化程度还较低，加入各类农民合作社的农户数只相当全国水平(17.2%)的32%。由此可见，甘肃省农村二、三产业基础薄弱，农业产业化水平低。龙头企业在农产品销售中发挥的作用很小，对农民增收的带动作用不强。已经建立的合作社对农民开展技术、信息、仓储、运销、培训等服务能力有限，运行还不规范，经济效益不明显，对农户缺乏吸引力，带动农民增收的作用不明显。目前，农产品市场波动大、农产品卖难问题突出，解决农户分散小生产与农产品大市场之间的矛盾，需要创新和培育新的农业经营主体，重点扶持农业龙头企业，积极发展各类农民专业合作组织或协会，提高农民的组织化程度。

(三)农民外出务工组织化程度不高

舒尔茨曾说：“农村劳动者收入低的主要原因是由于他们缺乏技能，技能的缺乏使他们的收入很低，即使经济达到充分就业[6]。”调查中，536户受访农户中42.38%的农户没有明确的外出务工地点；85.17%的农户外出打工主要靠乡邻亲友介绍，政府、企业等组织的外出务工农户仅占6.55%。同时，事先接受过企业或政府组织培训的务工农户只占样本的15.44%,14.63%的农户通过亲朋好友带学，而69.92%的农户没有接受过相关培训。由此可见，甘肃省农村人力资源的开发程度依然很低。农民外出务工普遍处于一种盲目、无序的状态，劳务培训严重不足，多数农民从事体力劳动，农民外出务工组织化程度不高。提高农村劳动力技能素质是促进农民增收的前提条件。因此，农村人力资源开发的重点应在于加强人力资本投资，在加强农村基础教育的同时，加大对农民职业技能培训的建设，提高农村剩余劳动力的素质。

(四)开发项目落实不力

新时期，党的十八大全面建成小康社会目标的提出使得扶贫开发的主要任务也从解决温饱向巩固温饱、建设小康迈进。甘肃省经济发展落后，贫困面大、贫困程度深，且返贫率高。调查得知，534户受访农户中，多数农户对扶贫开发项目充满期待，但只有13.62%的农户在项目实施前接受过动员并知道项目内容，事前接受过相关培训的农户占11.67%，不知道项目内容只是被政府要求种养殖的农户占到大部分。而就农户是否参与了村上已有规模养殖或种植项目的524户受访农户中，41.98%的农户表示没有参加。由此表明，一方面，农民对脱贫致富、增产增收、发展经济充满急切的愿望，另一方面又表现出对村上实施相关项目热情不高的现象。究其原因，部分农民反映政府在扶贫项目实施前没有做好项目的宣传培训工作，农民的消息闭塞、缺乏判断力，处于被动接受的状态；其次，一些项目启动后，后续的支持力度不够，部分地方还出现过导致农民损失的先例，致使部分农民对扶贫项目缺乏热情和参与积极性。

(五)农民融资难，农地流转难制约着农民增收

强农惠农保障行动，亦是前五项行动有效开展的保障行动。各项惠农政策的实施在推动农村发展、促农增收的过程发挥了重要的作用。但调研发现，现有的惠农政策多是基础性、保障性、扶持性的各种补贴，尽管调动了农民的生产积极性，增加了收入，但在优化农业产业结构、提升农民自我发展能力方面作用不明显。因此，强农惠农需要进一步加强政策创新，从要素制度层面入手、从根本上寻求突破。调查中，533户受访农户中70.51%的农户借贷资金来源于亲朋好友，向信用社借贷资金的农户占38.68%。467户受访农户中，77.18%的农户表示向信用社借钱不容易，就其原因，60.77%的农户反映是不认识人的缘故，51.28%的农户认为没有人担保，31.28%的农户则表示因为没有可抵押东西(图2)。可见，当前基层信用社在运营中人情关系对能否成功借贷起重要作用。同时，信用社对农户借贷在抵押和担保方面有着严格的要求和标准、程序繁琐，也限制了农户从农村信用社等金融系统借贷的行为。

其次，耕地成为农民外出务工的一件重要牵挂，很多农民选择经营土地和外出务工的两栖生活。每年在务工地和居住地之间奔忙，导致农田管理不精，务工也没有稳定性。499户受访农户中，70.83%的农户对土地流转租金期望值在0～500元，还有小部分农户对租金表示无所谓。就农户没有转租土地的原因来看，299户受访农户中，29.45%的农户要自己耕种，37.33%的农户表示没人愿意承租，11.99%的农户认为租金太低(图3)。可见，当前农民外出务工后有意愿将自己的土地出租，但由于土地比较零散、难以集中规模开发没有人乐意承租，或因为缺乏中介机构、信息不对称找不到合适的承租人。

四、政策建议

(一)加强农业基础设施建设，科学管理，提高资金效率

农业基本生产条件差，生态环境脆弱，仍然是甘肃省的基本省情特征。在调研走访中，我们看到许多村在利用财政项目建设村镇道路、人畜饮水、土地整理、高标准农田建设、中低产田改造、梯田建设等。但是，在与农民座谈中反映不知道、不清楚、没有参与的现象很普遍。村镇道路等多种基建项目完成的质量较差，达标率较低。因此，要做好项目的前期规划，研究农民和基层组织参与项目管理和验收的机制，提高农业基础设施建设项目的资金效率和达标率。

(二)提升特色优势产业的发展层级，争取做优、做强、做大

从调查看，甘肃省确定的特色优势产业是符合全省农民增收意愿的，农民有生产积极性，产业和技术能相互配套，因此，应因地制宜、在现有基础上坚定不移的大力推进。进一步推进优势产业发展，并向优势区域集中，培育产业聚集区，实现区域化布局、专业化分工、规模化生产, 使区域优势转为经济优势, 使更多的农民增加收入。同时，优化农产品结构, 提高优质产品比重, 加快特色农产品生产, 提高农产品的科技含量及其附加值。

(三)创新和培育新型农业经营主体，大力扶持农产品龙头企业

当前，甘肃各类农民专业合作组织及龙头企业对带动农民增收的作用还不显著。因此，一方面要在资金、技术等领域给予政策支持，引导更多农民成立专业合作组织；另一方面，要加强对农民专业合作组织建设的指导和带头人的培训，提高合作组织的管理水平，解决行为不规范、效益不明显、对农民增收带动作用不强等问题。此外，要加强对农产品加工龙头企业的扶持力度，从品牌战略、仓储物流、特别是金融扶持等环节支持龙头企业做大做强。继续研究龙头企业和农户之间利益联结机制，使龙头企业对农民增收的带动作用稳定可靠。

(四)完善农业科技服务体系和农民外出务工培训机制

针对当前甘肃省农业科技服务体系不健全、农民外出务工盲目混乱的局面。一方面，要适当增加政府服务机构人员编制，督促各地增加并落实农业技术培训指导经费预算，解决优势产业发展和新技术推广中培训和技术指导不到位的问题，尤其加强对草食畜牧业发展的技术指导和培训工作，使农民在快速发展过程中少走弯路、少担风险。另一方面适当增加基层服务机构工作经费，建立企业—政府—农户之间人力资源信息沟通的良性互动机制和平台。建立责任追究制度，对农民外出务工引导性和技能培训工作落不实的问题进行督察。

(五)构建完善的扶贫开发体系，提升扶贫开发水平

首先，强化组织领导。各级政府，尤其是基层乡镇对本行政区域内的扶贫开发工作负总责，实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。其次，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的“大扶贫”、“大开发”的工作格局。立足于甘肃省特色产业优势，重点发挥产业扶贫在农村扶贫开发中的基础性作用，增强经济发展能力。第三，扶贫开发与社会保障相结合。对于偏远山区及少数民族地区的贫困群体，尽可能帮助建立和完善社会保障，确保他们在基本生活得到保障的前提下，通过帮扶的外力和自我发展的内力摆脱贫困[7]。

(六)深化改革，加强和完善农村金融体系建设

现阶段，甘肃省农村金融供给不足，农村金融机构单一、服务仍停留在存、贷、汇“老三样”基本服务。搞活农村金融、加强信贷支持、强化农村金融服务体系已成为当前甘肃农业与农村经济发展的重要途径。因此要加强农村金融体系建设，研究启动建设全省农户信用体系、解决农民贷款担保物问题。同时，深化农村信用社改革，提高服务意识和能力，简化贷还程序、增加信息透明度。进一步推动农村金融产品和服务创新，指导县域探索建设多元化农村金融机构，出台政策鼓励、吸引资金向农村、农业流动。

(七)搭建土地流转平台，实现农地规模经营

目前，甘肃省大范围内多数农民对土地普遍存在强烈的出让意愿，但农民对土地流转及相关法律规定缺乏认识，同时受土地流转中市场机制的缺位，农民利益难以得到保障。因此要加强县乡级农业经管站工作，增加工作经费、提高政府工作能力和服务水平。扶持建立农地评价中介机构。构建农地交易信息发布系统，实现信息对等。引导外出务工农民流转土地，稳定务工。逐步实现农业土地规模经营，农业生产专业管理，顺利完成城镇化过程中农村劳动力的分工分流。

[参考文献]

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[6]西奥多·舒尔茨.经济增长与农业[M].北京：北京经济学院出版社，1991.

[7]方文，朱园，杨云.未来中国农村扶贫开发的理论思考[J].黑河学刊，2013(5)：190-192.