化解新型城镇化中的土地难题

华兴顺HUA Xing-shun

（安徽省委党校，合肥 230022）

（Anhui Provincial Party School，Hefei 230022，China）

改革开放以来，我国城镇化一直处于高速发展阶段，仅2001年到2013年的13年间城镇化率就由37.7%增加到的53.7%。但这种大规模的城镇化是一种虚假的城镇化，过度依赖于土地规模的扩张，存在着重大的缺陷和弊端。地方政府一味热衷于建新城“、摊大饼”，城市规模越来越大，环境却越来越糟糕；道路越来越宽，交通却越来越拥堵；各种各样的开发区、产业园区层出不穷，容积率却很低，土地资源被严重浪费。

国土部发布的数据，2013年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，而2013年全国公共财政收入12万亿，土地收入就占了全国财政收入的33%左右。地方患上土地依赖症，没土地资源感到无法发展。土地依赖型的快速城镇化，带来了城镇建设、房地产、交通、工业、商业等繁荣景象和GDP的快速增长，但农业户籍人口没有相应的减少，大量的农民工一直游走于城与乡之间难以融入城市，城镇对土地的需求远远快于人口市民化的速度。这种过度依赖于土地的城镇化尽管拉动了经济高速增长，但不仅带来严重的资源环境问题，还滋生着腐败，产生拆迁纠纷、一夜暴富等一系列社会矛盾。

我国是一个土地资源十分短缺的国家，人均耕地面积约0.1公顷，要保障13亿多人的粮食安全必须要保证一定数量和较高质量的农业用地。为此，我国政府对城镇建设用地进行了严格的指标控制和土地审批制度，这就形成了各地政府感觉到建设用地指标严重不足、城镇建设资金缺口巨大的局面。我国正在进行的工业化、城镇化必然需要大量的土地，比如2012年国有建设用地供应总量就达69万公顷，比上年增长17.5%。由此可知，相对于资金、就业等问题，我国城镇化中的土地问题更加凸出。如何破解城镇化中土地短缺这一难题呢？

3月16日，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布。新型城镇化即走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。土地是城市经济活动和社会生活的承载物，它在中国新型城镇化过程中仍将扮演一个极为重要的角色。新型城镇化首先是针对过去传统城镇化模式，即“城市病”和“土地城镇化”而提出来的。从这一角度来说，节约土地资源、提高土地利用效率是新型城镇化应有之意。因此，破解城镇化中土地“瓶颈”的关键是提高土地的利用效率和减少土地的浪费。笔者认为，破解土地难题有以下四种主要途径：

一是注重老城区的规划与改造，挖掘存量土地潜力。由于我国城镇化一直落后于工业化，工业化过程中城镇建设未能同步进行。老城区有的在工业化以前就存在，有的是工业化开始后建设的工业企业、居住区、商业区。时过境迁，现在大多数老城区已显得十分破旧不堪，最主要的是基础设施不配套，建筑物和水、电、气线路年久失修，街道狭窄，人口拥挤，居民小区分散而凌乱，废弃的土地多。城市建设资金不足、拆迁难度大是政府不愿意在老城区上花功夫而热衷于造新城的重要原因之一。今后一段时期，老城区包括城中村、棚户区、工矿区等的改造应该是新型城镇化的一个重点领域。厉以宁认为，符合中国国情的城镇化分三部分：

“老城区+新城区+农村新社区”。[1]对老城区的改造我们的政府不应仅仅认为是一种社会压力，是一种无奈之举，更应该看作是一种动力。通过改造老城区，优化空间布局，提高城市人口密集度，可以为城市发展腾出更多的空间。

二是最大限度利用自然环境，力求城镇建设与自然环境相和谐。多年来，我们一直在争论城镇化战略是发展大城市、还是中小城市、还是小城镇。我国城镇体系的等级制形成了一种等级越高的城市支配资源的权力就越大、提供给市民的公共服务就越好的状况，由此而造成了城市越大越好的假象。事实上，城市规模大小是由自然条件和环境、经济社会发展水平来决定的，超出自然条件追求大城市极大地浪费资源。平原、丘陵、山区、水域等地理地形各有优劣，对城镇建设的影响非常重要。根据城镇的自然条件，充分利用区域地形地貌进行城镇建设，不仅能够提高土地资源的利用效率，更能够体现城镇化本意和实现人与自然环境的和谐。因此，要合理优化城镇体系结构，要实现大、中、小城市协调发展，要发挥小城镇在吸纳农村人口、农民就地就近就业和改善生活条件的作用。新型城镇化必须要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。[2]

三是合理增加城镇建设用地，提升土地使用价值。城镇化在我国大部分地区尤其是在一些城镇化水平较低的地区将会有一个较快的发展过程。有相当多的农民工要进城居住、就业，一些引进的企业要落地，老城区的企业要搬迁，肯定要有一些城郊和村镇逐步市区化，因此必须合理增加城镇建设用地。城镇建设用地主要来源是征用农村土地，只有通过政府的征用，集体所有的农村土地才能进入城镇建设用地市场。征地、卖地的过程不仅产生了大量的“寻租”现象，而从中赚取巨大的差价也是地方政府获得财力的重要手段。由此可知，地方政府为什么为了圈地而甘冒风险，为了争取用地指标而乐此不疲？这样获得的城镇建设用地其使用效率必然大打折扣。为了提高土地利用效率，提升土地使用价值，必须要改革征地制度，提高土地使用成本，改变目前这种“土地财政”的状况。所有的征地要公开、透明、规范，要避免提前征用、未批先征，惩罚征后闲置不用。

四是统筹城乡建设用地，搞好新农村建设。从经济的角度，城镇化是人口集中的过程，有利于土地集约使用，是节约土地资源的。合理而有序的城镇化不仅不会浪费农业用地，反而会有利于保护农业用地。就我国来说，农村居民数量多，农村非农业用地规模很大，农地荒芜、民房空巢等土地浪费现象十分严重。统筹城乡建设用地，推动集体土地进入市场流转，能够让土地发挥更大的效益。建立承包地、宅基地有偿退出机制，能够充分利用农村闲置的土地，不仅能够增加城镇土地供给，而且能够提高农村居民进城的能力。有专家测算，农村土地整理和复垦，可以增加耕地约1亿亩，仅用6千万亩就完全能够满足城镇化中城镇居民的居住需求。[3]宅基地的退出和承包地的流转，不但能够在充分保障农业用地前提下更多地供给城镇建设用地，还能够加速农业现代化进程。新农村建设是统筹城乡发展的重要举措，也是新型城镇化的重要组成部分。一些地区通过新村建设节约了土地，通过城乡建设用地增减挂钩，得到了可以使用的土地指标，而可利用的农业用地并没有减少。新农村建设如果能够结合城镇发展长远规划，通过开发农村集体土地，满足农民城镇或邻近城镇居住的需要，满足城乡经济社会发展的要求，这将是新型城镇化一种重要的补充形式。

破解城镇化中的土地难题，必须进行体制机制的改革创新，改革工农业分离、城乡分治的体制，走新型城镇化与农业现代化协调发展的道路。城乡二元结构是制约我国经济社会发展的主要障碍，城乡分治形成了城乡不平等的社会矛盾。新型城镇化促进并依赖于农业现代化，只有提高农业劳动生产力才能保证城镇化顺利进行。必须建立城乡统一的建设用地市场，逐步形成土地配置市场化、农村土地资本化的机制。只要政府在土地资源配置中起决定性作用就难以遏制土地交易中“寻租”现象。因此，要利用市场机制让城乡建设用地市场定价，赋予农民土地财产收益权，增强农民的维权能力。建立城镇建设用地与农业转移人口市民化相挂钩的机制，优化城乡空间布局，控制大城市的边界，引导农村人口向中小城市和小城镇转移，让农民理性选择城镇居住地。建立透明规范的城镇建设投融资体制，解决城镇建设资金依赖“土地出让金”的问题，让地方政府有能力可持续地进行老城区的改造和建设。

为化解城镇化进程中的用地矛盾，一些地方政府进行了各种试点并积累了一些经验，如城乡建设用地“增减挂钩”、“宅基地换住房，承包地换社保”、买卖“地票”、建立农村产权交易市场等等。2013年10月28日，安徽省政府下发了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》的文件，决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点工作，其中“探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制，建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度”最引人关注，被外界和媒体解读为农民宅基地可以买卖。其实“退出补偿”并非可以自由买卖。到目前为止，各试点县（区）的改革方案中也没有“买卖”仍使用“流转”一词，宅基地的流转也被限定在一定的范围内。安徽省新一轮的改革已经启动，2015年前完成农村土地确权、颁证工作，在20个试点县（区）建立农村产权交易所。

笔者认为，农村产权交易应该在更大的范围内进行，交易更加合法、有效，通过加强监督与指导使农村产权流转交易更加公开、公正、规范。十八届三中全会提出完善城镇化健康发展体制机制，确立了新型城镇化的思路。中央城镇化工作会议明确了城镇化的目标和任务，其中一项重要任务就是提高城镇建设用地利用效率，要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。通过深化改革和进行体制机制创新，城镇化不但不会因为土地问题而停滞，裹足不前，而且还会朝着更加有利于人口城镇化、更加有利于城镇化质量提升、更加有利于城乡居民生活环境改善的方向加速发展，成为拉动内需实现经济发展方式转变的突破口，成为我国未来二十年或更长时间经济持续健康发展的支撑点。

[1]厉以宁主编.中国道路与城镇化[M].北京∶商务印书馆，2012.

[2]新华网.习近平在中央城镇化工作会议上发表重要讲话.2013年12月14日.

[3]中国（海南）改革发展研究院主编.人的城镇化[M].北京∶中国经济出版社，2013.