中国逆城镇化危机研究

蔡之兵 周俭初

一、逆城镇化危机出现的背景

城镇化战略是我国缩小城乡差距，让农民享受现代文明的重大举措。〔1〕近些年来，党和国家以城乡发展为纲，不断出台一系列重要文件推进城乡统筹发展，从2004年到2014年，中共中央连续11年以中央1号文件形式对城乡相关发展问题进行部署。在这个过程中，农村和城市之间的经济联系逐渐加强，城乡要素流动也越加频繁，农村劳动力要素更是大量向城市转移。到2012年，按常住人口计算，我国城镇化率已经达到52.6%①数据来源于2012年中国统计公报。，城镇化战略取得了巨大成就。

与此同时，通过分析我国目前人口结构的数据以及其中蕴含的信息 (见表1)，我们认为，在城镇化进程不断加快的同时，一个逆城镇化危机也已经悄然临近。

我国目前的52%的城镇化率是按照常住人口计算的。如果按照户籍人口计算，我国的城镇化率实际上只有35%。农村户籍人口数量占全部13.5亿人口的65%，即，农村人口约为8.8亿人。而在这8.8亿农村人口当中，处于15—60岁之间的劳动力数量只有6.2亿人，其中又有大约一半是女性劳动力。也就是说，我国农村目前的有效劳动力只有3.1亿人左右。在这3.1亿人当中，有5000万到6000万人是不会进城的，这批人能够在农村通过从事农业、餐饮、运输等行业谋生。〔2〕因此，目前农村可以向城市转移的有效劳动力数量只有2.4—2.5亿人左右，而2012年我国进城务工的农村劳动力数量已经达到2.4亿人。照此推算，未来应该不会再有大批新的农民工进城了。这2.4亿流动人口的流动方向已经成为逆城镇化危机是否会大规模爆发的决定因素。至此，本文惊讶的发现，我国已经到了逆城镇化危机出现的边缘。如果目前主要以农民工形式出现的2.4亿流动人口因为各种各样的原因选择回到农村，那么，逆城镇化现象即将出现。而根据目前各地出现的“民工荒”①来自深圳开发研究院2013年报告《农民工早退:理论、实证与政策》。和小城镇热②来自发改委城市和小城镇改革发展中心今年6月份发布的一份调查显示，12个省的156个地级以上城市中提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区。另161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。等现象，流动人口回流农村的迹象已经开始逐渐显现。

表1 我国目前人口结构 (单位:人)②

有鉴于此，本文对目前造成我国逆城镇化危机的直接原因和深层次原因进行分析，并将根据研究结论提出统筹性、长期性、全面性的建议。

二、逆城镇化危机出现的直接原因

逆城镇化危机出现的直接原因在于大城市的推力和小城镇、新农村的拉力。大城市日益提高的落户难度和生活成本逐步将外来人口推出城外，而发展日益良好的小城镇和新农村则将越来越多的外出人口拉回。如果不采取有力措施予以解决，这两种力的合力最终将导致逆城镇化危机出现。

1.大城市落户与生存难度加大

大城市落户难度加大和生活成本提高，是导致目前逆城镇化现象出现的直接原因之一。外来人口之所以选择在大城市生活，主要出自两个目的:大城市相对较高的工资收入和特大城市户口所附带的如教育资源等其余利益。〔3〕然而，一方面，随着城镇化战略的进行，我国的特大城市如北上广深，由于经济发达，工作机会相对较多，工资相对较高，因此，越来越多的外来人口不断涌入这些城市，这些城市的规模逐渐变得越来越大。以北京与上海为例，2012年，北京的常住人口已经达到2069万人，上海的常住人口也已经超过2300万人。③北京和上海常住人口数量来自北京和上海2013年统计公报。越来越庞大的人口规模对特大城市的运行管理带来了巨大的挑战，生活空间拥堵、公共资源稀缺、公共治理难度加大等问题已经成为这些城市难以解决的问题。〔4〕在这种背景下，2013年中央召开城镇化工作会议，明确了各类城市的城镇化路径，其中明确指出，要严格控制特大城市人口规模。随之，北上广深等城市纷纷对外来人口落户政策进行调整，外来人口想获得大城市的户口变得更加困难。而另一方面，大城市的生活成本，尤其是住房租金，年年上涨，以北京为例，北京的租房价格自2010年以来已经连续55个月上涨。④数据来源于北京市统计局2013年10月发布的报告:北京住房租金自2009年3月到2013年9月已经连续55个月上涨。大城市的生活成本逐渐提高，在大城市落户的难度越来越大，使得很多外来人口逐渐开始从大城市流出。据统计，2012年，北京市暂住人口比2011年已经减少41.6万人。

2.小城镇发展迅速，成为劳动力在大城市和农村之间进行流动的中转站

大城市逐渐提高难度的落户政策使得越来越多的外来人口选择从大城市流出，而越来越多的小城镇，尤其是小县城的迅速发展更是加剧了这种流出。〔5〕小城镇对农民的吸引力不在于其落户政策的优势。固然，在小城镇落户的难度远远低于大城市，但是，小城镇户口，包括小县城户口，所附带的利益无论如何也难以和大城市户口所附带的利益相比，因此，小城镇户口对农村劳动力的吸引力并不是很大。小城镇对农民的吸引力在于其空间特性。一方面，由于我国小县城数目众多，而且在地理空间上离农村相对较近;另一方面，在市场化和城镇化进程中，农村户口所附带土地的现有价值和未来可能增值的利益对于农民而言，已经是一笔可观的财产，因而，在农村生活，在离家不远的县城务工，可能是一种更符合农民最大利益的选择。因此，小城镇的迅速发展加快了外来人口从大城市的流出速度，吸引了越来越多的农村劳动力。但是，由于小城镇户口的低吸引力难以使农村户口的劳动力放弃农村户口成为真正的市民，所以，小城镇的发展实际上成为了将农村人口从大城市运回农村的一个中转站，小城镇发展的速度越快，发展水平越高，从大城市流出的劳动力就越多，逆城镇化的速度也就会越快。

3.新农村建设的快速推进

另外一个导致当前逆城镇化现象出现的原因在于农村的飞速发展。在大城市的生活成本逐渐增高的同时，农民在大城市的工资并没有随之增长，而与此同时，国家逐渐加大了对三农的投资力度。〔6〕从2004年到2014年，中共中央连续11年将1号文件聚焦于三农问题，中央财政支持三农的投入从2004年的2626亿元增加到2013年的将近14000亿元，年均增长达到21%。①数据来源于中国统计年鉴和2013年中国统计公报。在政府的政策扶持下，农村的面貌大为改观，农民的收入也逐渐增高。根据统计局数据，2012年城镇居民的可支配收入为21986元，农村居民的人均纯收入为7917元②数据来源于2013年中国统计公报。，城乡居民收入比为2.78，是最近10余年的最低值，城乡收入差距进一步缩小。在大城市生活成本逐渐提高的同时，国家对三农的大力度投入使得农村的吸引力逐渐提高，在这种背景下，越来越多的人选择离开城市回到农村生活，也就理所当然了。

三、逆城镇化危机出现的深层次原因

上述分析的大城市推力和小城镇、新农村的拉力，只是表面上导致逆城镇化危机出现的直接原因。实际上，逆城镇化危机的出现的深层次原因在于我国当前实施的城镇化战略的缺陷，这些缺陷主要包括城镇化战略意图出现偏差和城乡发展思路摇摆不定。

1.城镇化意图出现偏差，城镇化取得的成果难以保障

城镇化战略的根本目的在于让多数的农民转变为市民，让农民也能够享受城市生活所代表的现代文明。〔7〕这个转变过程要求城市经济实力足够强、城市生活资源足够多，城市文明容量足够大，只有这样，城市才具备足够的能力反哺农村，才能真正的将农民转为真正的市民。城镇化速度越快，对城市经济的实力要求也就越高。

然而，在实际发展过程中，我国城市经济发展虽然已经取得较大成绩，但是，这种成绩更多的是体现在为数不多的几个大都市的发展，而不是整个城市经济的发展。实际上，如果从整个城市经济经济总量和城市经济结构方面衡量，我国的城市经济的实力并不足以以现有城镇化速度容纳规模庞大的农村居民。因此，我国目前城镇化战略的推进速度与城市经济的发展水平是不相符合的。

城镇化战略的实质应该是通过资源在城乡间的重新配置，实现农业生产方式和农村生活方式的现代化，让农民享受现代文明。然而，在我国的城镇化战略实施过程中，存在明显的因果倒置现象，即，相当多的地方政府仅仅将城镇化战略简单视作拉动经济增长的手段。固然，农民大规模转化为市民的过程会拉动内需，带来大量的投资，从而促使和保持经济发展。〔8〕但是，城镇化的中心毕竟是人，经济增长只是满足人的需要的手段。在当前城市经济尚不足以带动农村经济，城市容量尚不足以吸收规模巨大的农村劳动力的前提下，只是为了追求经济增长而大规模的推动城镇化战略，这种不以人为中心的城镇化是脆弱的、虚假的、难以持续的，我国户籍人口城镇化率和常住人口城市化率间存在的巨大差距就是最好的明证。这也是导致逆城镇化危机出现的根本原因。

2.城乡发展思路摇摆不定导致城镇乡三元结构的形成

将城市化战略等同于经济增长的动力，是城镇化战略效果逐渐降低的重要原因。然而究其根本，逆城镇化现象的出现实际上是我国几十年来城乡发展思路摇摆不定的表现和后果。在我国改革开放以来的城乡发展过程中，先后出现了城市化、城镇化、城乡统筹、新型城镇化等四种不同的思路。表面上看，这些思路极为相似，实际上，这些发展思路不仅存在本质上的区别，发展方式和实际后果也是大相径庭。城镇化发展战略指的是在城乡发展过程中，应该将小城镇作为吸纳农村人口的主阵地;而城市化战略则更偏向于将大城市作为吸纳农村人口的主阵地。也有学者提出了应该全面发展大城市和小城镇的发展思路。〔9〕因此，在城乡发展过程中究竟是应该着重发展大城市还是发展小城镇，一直是我国学界和政界争论不休的两种重要思路。进入21世纪以后，我国政界和学界又形成了城乡统筹发展思路。但是，究竟应该如何统筹发展尚没有清晰的思路和布局。

实际上，在过去三十余年的时间里，我国并没有找到或者真正确定一种城乡发展思路，而是不断随着经济发展过程中出现的新情况、新问题采取不同的城乡发展思路。当大城市发展欣欣向荣时，我们就更多的注重大城市发展;当大城市因为受到外界因素，如金融危机或者房价飞速上涨的冲击而陷入经济发展低谷时，小城镇的稳定和低成本便吸引了更多的目光。因此，我国在几十年的过程中，屡屡出现当大城市处于发展高点时，小城镇却处于低谷;当大城市处于发展低谷时，小城镇却处于发展高点的矛盾现象。在某种程度上可以说，我国不是城乡二元结构，而是城市城镇农村三元结构 (简称城镇乡三元结构)。①如果严格按照户籍区分，由于目前我国只存在城市和农村两种不同类型的户口，所以理论上应该只存在城乡二元结构。但是，小城镇的独特性质使得它成为我国城乡二元结构之外的第三元。本文中的小城镇并不是指乡镇一级的城镇，而是指中国绝大部分县级市那样类型的城镇。这些小城镇与大城市相比，生活成本更低，离家更近;与农村相比，能提供“二产”、“三产”的职位，能提供一定程度的现代城市文明。但是与大城市相比，小城镇所提供的基础设施水平、公共资源如医疗教育水平和就业工资水平与大城市差距较大，居住条件也难以与农民在农村建的小楼房媲美。因此，小城镇具备与大城市和农村不同的结构特征，在研究城镇化战略时必须予以考虑。所以，本文提出我国目前并不是城乡二元结构，而是城镇乡三元结构。摇摆不定的城乡发展思路使得小城镇成为我国城乡二元结构中的第三元，而小城镇的独特性质和表现反过来又加大了确定城乡发展思路的难度。

四、避免逆城镇化危机的建议

逆城镇化危机不仅是我国推进城镇化战略的重要阻碍，对我国经济的可持续健康发展，乃至现代化的实现，同样危害巨大。本文认为，必须从以下几个方面采取措施，避免逆城镇化危机。

1.尽快明确城乡发展思路，提高城镇化战略效果

在长时间的城乡发展实践过程中，我国先后提出的和城乡发展有关的思路，包括城镇化、城市化、城乡统筹、新农村建设、农业现代化、新型城镇化等思路，并没有紧紧围绕城乡发展这个核心，或者说，这些思路都是随着经济发展情况的变化、新问题的出现而随之出现的，不同的思路针对的是不同的问题。如新农村建设主要针对的是“三农”问题里面的农村和农民问题，农业现代化主要是解决“三农”问题里面的农业问题，城镇化战略更多的是偏向小城镇发展，城市化主要偏向大城市发展，城乡统筹强调整体发展，而最新的新型城镇化战略则更多的是关注城市和城镇间的区别。由于缺乏一个明确的城乡发展思路，我国城镇化战略很难发挥最大的作用，实施的效果也就不尽如人意了。为了避免城镇化战略实施效果下降所带来的逆城镇化后果，必须尽快明确我国的城乡发展思路，将所有相关问题的发展思路进行统筹布局，形成合力，最大程度保障城镇化的实施效果。

2.坚持以人为核心的城镇化，而不是以GDP为核心的城镇化

在我国的城乡发展过程中，尤其是城镇化过程中，城市空间对农村空间的扩张速度远远快于农村居民转向城市居民的速度。在很长一段时间内，农村和城市土地要素的价格差距使得农村土地要素具备较大的升值空间，相对于农村劳动力要素，能够直接带来更多财富和间接带来未来发展空间的农村土地要素更被城市所看重。这直接导致了我国城镇化战略长期偏离人这个核心，而沦为了追求经济增长的工具。不可否认，城镇化战略对释放消费潜力，产生投资动力，从而保持经济增长具有重要的意义，但是，究其根本，城镇化战略始终应该以人为核心，应该将重点放在农民市民化而不是农村土地城市化上，最大程度消除常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距。只有始终坚持以人为核心推进城镇化战略，将具备成为市民条件的农民完完全全的转变为市民，才能够从根本上消除逆城镇化现象出现。

3.坚持发展大城市，增加大城市数量和提高大城市规划管理能力。

城镇乡三元结构的存在使得城镇化战略难以进行。对于农村劳动力而言，小城镇与大城市相比目前在就业吸引力方面的差距已经不大，小城镇靠近农村的特点使得农村劳动力日渐倾向于选择生活在农村，就业在小城镇的生活模式。针对这种局面，可以考虑采取以下两条思路转变城镇乡三元结构:第一条思路是继续以大城市为中心，大力发展常住人口过千万的大城市，增加大城市数量，在保持大城市对农村人口吸引力的同时，提高城市容纳农村居民的能力。第二条思路是坚持发展小城镇。首先，小城镇应该坚持发展经济，通过发展能够提供具有长期性、稳定性的就业职位的产业来推动城镇化，而不是象目前大多数地方那样主要依靠房地产产业来推动城镇化;其次，小城镇必须努力完善和提高小城镇基础设施、公共资源水平，如教育水平、医疗水平、交通水平、生活环境等，进一步提高自身吸引力。

对于我国的城镇化战略而言，与目前我国政府和学界普遍认同第二种思路的意见不同，本文认为，第一种坚持发展大城市的思路实际上是比较符合中国实际国情的，而第二种思路是难以实现的。这是由以下两点原因决定的:

首先，小城镇是否能够成为吸纳农村居民的最终目的地，实际上是以大城市不发展为前提的。只要大城市保持发展，即使是缓慢发展，小城镇就不可能成为吸纳农村居民的最终目的地。因为，与大城市相比，小城镇即使在居住环境等其余方面拥有再多的优势，也无法在经济发展、就业保障、收入获取方面同大城市相比。因此，除非大城市完全被分割或者倒退发展，绝大部分小城镇是无法在目前我国大城市发展势头良好的情况下发展起来的。这也是目前我国一些三四线城市成为“鬼城”的根本原因。目前我国推动的大城市和小城镇共同发展战略是值得商榷的。

其次，不能简单的因为北京和上海这两个特大城市出现拥堵性的城市病就否定大城市发展战略。在上海和北京之所以会出现所谓城市病，主要原因还是城市管理规划水平的问题。世界上存在许多占地面积比北京小，但是人口密度比北京和上海大的城市。例如，东京2012年的常住人口为1300万人，约为北京常住人口的63%，但是东京的面积只有2188平方公里，只有北京面积的13%;我国香港地区2012年常住人口696万人，约为北京常住人口的34%，面积为1104平方公里，只有北京市面积的7%不到。本文还找了几个城市进行测算，发现北京和上海的人口密度在几个国际大城市中属于最低档次。具体比较换算结果如表2所示。

因此，加强城市规划和管理水平是未来推动大城市发展战略的根本保证。〔10〕

我国特大城市出现拥堵性的城市病的另一个重要原因则是因为我国大城市数量不够多，区域分布尤为不均衡。目前，我国常住人口过千万的城市虽然已经有14个，如表3所示，但是，这些城市中有很多原本户籍人口规模就已经超过800万人，如武汉市的户籍人口为800余万人，而武汉市的常住人口只有1000万人。另外，在空间布局上，这些大城市主要位于我国的东部地区，中西部地区只有四个。从人口结构和地域分布的视角看，我国还存在很大的大城市发展空间。

表2 2012年北京与国内外大城市人口规模比较换算结果

当大城市数量和发展的质量上升以后，一方面，能够继续保持对于农民的吸引力;另一方面，由于大城市的数量增多，农村居民在大城市落户的机会也会随之增大，城镇化战略的推进难度将会降低。

表3 2012年14个常住人口超过1000万的城市

4.以产业发展作为城乡统筹发展的纽带，加快农业现代化进程，选择性的进行工业转型升级以及加快服务业提质扩容

在我国的经济发展过程中，很长一段时间内，城乡之间除了通过牺牲农村的利益来发展城市这种联系以外，城乡之间联系极为缺乏，因此，城乡分割现象一直存在。〔11〕然而，在提出城镇化战略以后，除了要素，尤其是劳动力要素流动逐渐频繁，城乡各自的发展仍然是单独的、分割的。真正合理的城乡发展思路应该是城乡共同发展，而不是消灭城乡之间的某一方。我国政府目前提出的城乡统筹发展虽然已经正式表明了这一思路，但是究竟该如何进行统筹发展，尚没有形成清晰的思路和发展布局。

本文认为，要有效实现城乡统筹发展，我国必须坚持以产业发展作为城乡有机统筹发展的纽带，坚持发展大城市战略，在保持大城市对农民吸引力的同时，增加大城市的数量，以降低农民在大城市的落户难度。同时，要大力推动农业现代化战略，在提高农民收入水平的同时，进一步减少农业生产需要的劳动力数量。而多出来的这部分劳动力主要依靠服务业的提质扩容吸收。在这里需要指出的是，目前我国的工业转型升级对我国的城镇化战略是一个挑战，工业转型升级将会导致大量的农民工失业。因此，一方面，工业转型升级必须以逐步推进的方式进行，对于那些产业关联度和吸引就业能力强的产业如建筑产业、房地产行业，必须采取“保发展、稳就业、缓升级”的做法;另一方面，必须尽快推动服务业的提质扩容，让更多的农民工群体进入服务业就业。只有采取“三管齐下”的办法，才能最大程度的避免农民工因为失业而回乡最终导致逆城镇化危机。

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