地方政府环境保护支出效率核算及影响因素实证研究

朱浩　傅强　魏琪

摘要 近年来，如何协调经济增长和环境保护，以实现可持续发展是当下中国一个急需解决的难题。伴随着环境治理话题的升温，政府环境保护的财政支出效率值得关注。本文利用DEA-Tobit两阶段模型对我国各地方政府环境保护财政支出效率进行了测算，并着重考察了“经济分权、政治集权”的制度因素及其他相关因素对环境保护支出效率的影响。研究结果表明，各省份的环境保护财政支出中普遍存在着技术无效率现象，且在区域之间存在差异，东部和西部省份的环境保护支出效率较为接近，但都显著高于中部省份；政治晋升竞争和财政分权对于环境保护支出效率的影响差异折射出“经济分权、政治集权”的中央-地方政府治理模式存在缺陷，根本在于GDP为核心的考核机制；扩大对外开放、提高经济水平都能显著促进环境保护支出效率的改善，工业化程度对于环境保护支出效率的显著负向作用，这主要归因于工业是环境污染的主要来源，在环保资金紧缺的条件下，越高的工业程度自然会降低资金效率；人口密度和受教育程度对于环境保护支出效率的不同影响反应出对政府提高环境保护财政支出效率形成倒逼作用的是受教育人口占比而非人口密度。因此，鉴于地方政府的行动惯性和路径依赖，应通过顶层设计来对现行制度进行修正和改良，以实现可持续健康发展所需的制度供给；可通过激励企业的技术创新来改善污染排放和设定更为细致严格的环保标准并严格监督、执法来缓解工业化程度的负面影响；可通过不断提高受教育人口比重以此倒逼地方政府提高环境保护支出效率进而实现政府职能的转变。

关键词 环境保护；支出效率；DEA-Tobit模型；财政分权；

中图分类号 F062.6；F810.15

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）06-0091-06

伴随着中国经济的高速发展，环境污染问题日益突出，近十年来各种环境污染事件层出不穷，揭示了我国已进入了环境高风险时期。由此类环境污染事件直接或间接地引发的群体性事件在部分省份集中爆发，严重影响了社会稳定和经济秩序，从而引起社会各界的高度关注。同时，尽管我国“十一五”期间污染减排取得了进展，但经济发展造成的环境污染代价依然持续增长，环境污染治理和生态破坏压力日益增大。据2010年完成并公开发布的《中国2008年环境经济核算研究报告》，5年间的环境退化成本从5 118.2亿元提高到8 947.6亿元，增长了74.8%，占GDP比重达到3%。如何协调经济增长和环境保护，以实现可持续发展是当下中国一个急需解决的难题。

虽然环境保护财政支出逐年增加，但依据国际经验来看，当环境保护投资占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境污染的趋势；当环境保护投资占GDP的比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善[1]，从国内看，“十一五”期间环保投资约占GDP的1.35%，即便在“十二五”期间实现环保投资翻番，占比亦很难突破3%，依然难以有效控制环境污染和改善环境质量。因此，在环境保护财政支出资金较为稀缺的条件下，提高政府环境治理效率是缩小经济增长与环境保护之间这条鸿沟的重要途径。尤其是在环境保护支出规模不断增加的情形下，政府治理效率的微小改善对于实现既定目标的影响也是越来越大。

基于此，本文以中国大陆30个省区（港澳台地区和数据缺失严重的西藏都未纳入本文的研究样本之中）为研究对象，运用DEATobit模型测算地方政府环境治理效率，并对相关影响因素进行回归分析，以期为中国的环境保护事业、经济社会可持续发展提供决策参考。

1 文献梳理

政府在中国经济发展进程中扮演着重要角色，对政府财政支出的研究一直以来都是经济和财政领域研究的热点之一。在中国支出分权的财政体制下，地方政府承担了较大比例的支出责任，在地方财政资金较为紧缺的条件下，对财政支出的现有研究主要集中在两方面：一是财政支出偏向，平新乔和白洁[2]发现财政分权背景下的财政激励显著改变了公共品供给的结构，傅勇和张宴[3]进一步指出地方政府公共支出结构存在“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲，并且在经济性和非经济性公共物品两者之间存在明显差异；二是财政支出效率，这方面研究集中在财政支出整体效率和单项具体支出效率两个维度，陈诗一和张军[4]、续竞秦和杨永恒[5]、唐齐鸣和王彪[6]等先后利用DEATobit模型、修正DEA两步法和随机前沿模型对省级地方政府财政支出的整体效率进行了测算和影响因素分析；单项具体财政支出效率研究则与地方政府的各项公共职能相对应，如一般性转移支付绩效[7]、卫生支出效率[8]和财政支农绩效[9]等。但环境保护作为地方政府一项重要的公共职能，对其财政支出的效率研究却较为少见，黄溶冰和赵谦[10]从真实性、合规性、经济性、效率性、效果性和回应性6个类目定性分析了环境保护财政资金的绩效状况，但其研究并未得出环境保护财政支出效率的数量分析，本文将在这一方面做出探索，利用DEA模型对环境保护财政支出进行效率测算。

同时，改革开放后，我国在政府中央-地方政府治理机制上逐渐形成了“经济分权、政治集权”[11]这种转型时期特有的制度框架，即基于财政分权和“晋升锦标赛”机制，中央政府通过政治集中和向地方分权，构造有效的政治激励和经济激励来培育地方政府间的竞争机制，以“增长竞争型政府”来推动经济发展的模式。在这种制度框架下，地方政府行为导向完全来自于由中央主导的经济考核指标，这让地方政府的行为更多的表现出企业的性质[12]，当地方政府置身于上述框架的激励模式中时，GDP取代地方居民偏好，地方政府注重激励模式中可测度的指标，以至在财政支出中集中追逐短期可视的经济效益，忽略其他社会效益。因此，现行存在机制缺陷的激励模式必然导致地方政府支出行为出现偏差[13]，如地方保护主义、公共事业落后和对外资的过度竞争等。因此，地方政府这种支出行为偏差是否会影响其财政支出效率，或者说这种制度框架是否会阻碍地方政府财政支出效率的提高，尤其是环境保护财政支出效率的改善，这将是本文所要研究的重点。

基于此，本文尝试将DEA-面板Tobit两阶段模型应用到地方政府环境保护财政支出效率的研究中，进行效率测算和影响因素分析，尤其是“经济分权、政治集权”的制度因素，为环保保护财政支出效率的提高提供理论参考。

2 研究设计

本文研究对象为地方政府环境保护财政支出效率，故选取中国内地的30个省市区作为研究样本，根据地理位置分为东中西3个区域。东部地区包括北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南和河北11个省市；中部地区包括吉林、黑龙江、山西、湖南、湖北、河南、安徽、江西8个省份；西部地区包括四川、重庆、内蒙古、广西、云南、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆维吾尔自治区11个省份。因环境保护支出科目于2007年才被纳入国家财政预算和《中国统计年鉴2012年》对环境污染科目进行了调整，为使样本数据具有连续性和可比性，本文选取2007-2010年为研究时期。

地方政府环境保护财政支出效率测算的投入变量为各年份地方政府环境保护的财政支出，产出变量则选取能代表各地方环境污染程度的工业废水排放总量、工业废气排放总量和工业固定废物排放量。

支出效率虽有负向影响，但并不显著，意味着官员的政治晋升竞争并不会显著影响环境保护支出效率，即政治集中的治理模式在环境保护上是可以得到肯定的。相反，财政分权的回归系数显著为负，说明财政分权在1%的显著水平上与地方政府环境保护财政支出效率存在负向关系，而这在我国财政分权与相对集权的政治体制下不难得到解释。在这种制度机制下，地方政府的“经济激励”和“政治激励”完美的结合在一起，使得地方政府的行为完全来自于中央政府的导向[13]，而经济增长是地方政府政绩考核中最为关键和重要的指标[15]，造成地方政府行为带有明显的机会主义和商业化倾向，公共职能显著让位于经济职能，因此地方政府有更大的激励去提高生产性财政支出的规模和效率，而忽视像环境保护财政支出等难以衡量或短期难以提高的非财产性财政支出的效率，并且，财政分权程度越高的省份，地方政府的自由支配权更强，受这种经济激励而抑制环境保护等公共财政支出效率提高的负向作用也越强。因此，如何修正中央政府对地方政府的考核体系，以改善地方政府这种扭曲的行为导向，从而平衡经济职能和各项公共职能，此为提高如环境保护等财政支出效率的根本和关键路径。

同时，开放水平fdi的系数显著为正，表明对外开放程度的增加有利于地方政府环境保护支出效率的改善，这从侧面印证了外资对于流入国的“溢出效应”。工业化率ind的系数为负，且在1%的显著水平下显著，说明了工业化程度对于环境保护支出效率的显著负向作用，这主要归因于工业是环境污染的主要来源，在环保资金紧缺的条件下，越高的工业程度自然会降低资金效率，如果因此否定工业甚至工业化显然不切实际，可行之道在于激励企业通过技术创新来改善污染排放和设定更为细致严格的环保标准并严格监督、执法。经济水平来rjgdp对环境保护支出效率的影响显著为正，虽然其系数很小，但也可印证经济发展和环境保护之间并非矛盾关系。

值得注意的是，人口密度pop和受教育程度edu的系数一正一负，且前者并未通过显著性检验，说明人口密度较高使得地方政府提供公共服务获得规模经济收益从而提高供给效率[16]和高人口密度有利于降低公共服务的管理监督程度从而提高效率[17]，即通过提高人口密度来改善环境保护支出效率并未得到印证，相反教育程度的提高可促进环境保护支出效率的改善，当受到高等教育的人口占比逐渐增大时，这部分人对于环境要求的提高倒逼着地方政府去改善环境保护支出效率，因此，是受教育人口占比而非人口密度对于地方政府有倒逼作用。在中国近年的经济社会发展进程中，人口密度的增加带来了城镇化的快速推进和超级城市的膨胀，而这部分流动人口中绝大部分是农业人口向非农人口的转变，即“农民工”的城市化，鉴于自身技能限制，大部分农民工在城市从事着体力劳动，如建筑行业、基础设施建设工程等，农民工对生存的追求在某种程度上契合了地方政府的投资冲动，进一步扭曲了地方政府行为导向，因此，至少在现阶段人口密度并未对地方政府的环境保护支出效率有正向的促进作用。相反，城市中受过高等教育的人群在工作种类和生活质量上都要优于农民工，在生存之上有着对环境质量更高的要求，同时这部分人在大众当中往往是“意见领袖”，伴随着网络通讯的迅速普及，他们对环境质量的要求对于地方政府“重投资、轻环境”的行为取向有着一定的制约效力，如近年来一些省份招商引资中大的化工项目因周边居民的抵制而被迫迁移或者取消，因此，不断提高受教育人口比重是倒逼地方政府提高环境保护支出效率进而实现职能转变的必要措施。

4 研究结论

本文利用DEATobit两阶段模型对我国各地方政府环境保护财政支出效率进行了测算和影响因素分析，着重考察了“经济分权、政治集权”的制度因素对环境保护支出效率的影响，得到以下研究结论和建议：

首先，各省份的环境保护财政支出中普遍存在着技术无效率现象，且在区域之间存在差异，虽近年来环境保护支出效率总体上呈现出改善的趋势，但多数省份依然具有较大的改进空间。其次，政治晋升竞争和财政分权对于环境保护支出效率的影响差异折射出“经济分权、政治集权”的中央-地方政府治理模式存在缺陷，根本在于GDP为核心的考核机制，因此如何修正中央政府对地方政府的考核体系，以改善地方政府这种扭曲的行为导向，从而平衡经济职能和各项公共职能，此为提高如环境保护等财政支出效率的根本和关键路径。我们可以看到近段时间中央高层领导多次在不同场合表达了“不能简单以GDP论英雄”等倾向，足以说明制度的缺陷已得到正视。鉴于地方政府的行动惯性和路径依赖，如何通过顶层设计来对现行制度进行修正和改良，以实现可持续健康发展，是中国经济社会改革必须要攻克的一个难题。最后，相关影响因素回归分析显示扩大对外开放、提高经济水平都能显著促进环境保护支出效率的改善；可通过激励企业的技术创新来改善污染排放和设定更为细致严格的环保标准并严格监督、执法来缓解工业化程度的负面影响；对政府提高环境保护财政支出效率形成倒逼作用的是受教育人口占比而非人口密度。

（编辑：刘呈庆）

参考文献（References）

[1]苏明，刘军民，张洁. 促进环境保护的财政政策研究[J]. 财政研究，2008，（7）：21-33.

[2]平新乔，白洁. 中国财政分权与地方公共品供给[J]. 财贸经济，2006，（2）：49-55.

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[5]续竞秦，杨永恒. 地方政府基本公共服务供给效率及影响因素实证分析：基于修正的DEA两步法[J]. 财贸研究，2011，（6）：89-96.

[6]唐齐鸣，王彪. 中国地方政府财政支出效率及影响因素的实证研究[J]. 金融研究，2012，（2）：48-60.

[7]伏润民，常斌，缪小林. 我国省对县（市）一般性转移支付的绩效评价：基于DEA二次相对效益模型的研究[J]. 经济研究，2008，（11）：62-73.

[8]韩华为，苗艳青. 地方政府卫生支出效率核算及影响因素实证研究：以中国31个省份面板数据为依据的DEATobit分析[J]. 财经研究，2010，36（5）：4-15.

[9]王胜. 分税制以来中国地方财政支农绩效评价：基于分级支出视角[J]. 中国管理科学，2010，18（2）：26-32.

[10]黄溶冰，赵谦. 我国环境保护财政资金的绩效评价（2006-2011）：基于审计结果公告的内容分析[J]. 财政研究，2012，（5）：31-35.

[11]陈硕，高琳. 央地关系：财政分权度量及作用机制再评估[J]. 管理世界，2012，（6）：43-59.

[12]姚洋，杨雷. 制度供给失衡和中国财政分权的后果[J]. 战略与管理，2003，（3）：27-33.

[13]傅强，朱浩. 中央政府主导下的地方政府竞争机制：解释中国经济增长的制度视角[J]. 公共管理学报，2013，10（1）：19-30.

[14]王贤彬，徐现祥. 地方官员晋升竞争与经济增长[J]. 经济科学，2011，（6）：42-58.

[15]周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究，2007，（7）：36-50.

[16]Afonso A， Fernandes S. Assessing and Explaining the Relative Efficiency of Local Government： Evidence for Portuguese Municipalities [J]. Journal of SocioEconomics， 2008， 37（5）：1946-1979.

[17]Grossman P， Mavros P， Wassmer R. Public Sector Technical Inefficiency in Large U.S. Cities [J]. Journal of Urban Economics， 1999， 46（2）：278-299.

Abstract In recent years， how to coordinate economic growth and environmental protection so as to achieve sustainable development is an urgent issue to China. With the increasing concern about environmental protection， attention should be paid to the efficiency on environmental expenditure by government. In this paper， by using DEATobit model， the efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection is calculated， and also the institutional structure of ‘economic decentralization， political centralization and other related factors that have impacts on the efficiency are revalued. The result showed that there were widespread inefficiency in fiscal expenditure on environmental protection and differences between regions， which means that： the efficiency of fiscal expenditure of eastern and western provinces were similar but significantly higher than the central； the model of governance between central and local governments was defective， rooted in the evaluation mechanism of GDP as the core； expanding opening up and improving economy can significantly promote the level of efficiency； the industrialization was negative mainly due to the industry was a major source of environmental pollution； under the condition of shortage of environmental protection funds， higher industrialization would naturally reduce the efficiency of the capital； the different effects on efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection revealed that it was proportion of educated population not population density that can force the government to improve the level of efficiency of fiscal expenditure on environmental protection. Therefore， with the consideration of local governments action inertia and path dependence， institutional revision and development should be made through ‘toplevel design which could generate institutional supply to sustainable and healthy development； we could improve pollution emissions by motivating enterprises technical innovation and mitigate the negative effects of industrialization by setting more careful environmental standards， strict supervision and law enforcement； last but not least， continuous improvement of the proportion of educated population could force local governments to improve efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection so as to realize the functions of government.

Key words environmental protection； fiscal expenditure efficiency； DEATobit model； fiscal decentralization

（编辑：刘呈庆）

参考文献（References）

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[15]周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究，2007，（7）：36-50.

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[17]Grossman P， Mavros P， Wassmer R. Public Sector Technical Inefficiency in Large U.S. Cities [J]. Journal of Urban Economics， 1999， 46（2）：278-299.

Abstract In recent years， how to coordinate economic growth and environmental protection so as to achieve sustainable development is an urgent issue to China. With the increasing concern about environmental protection， attention should be paid to the efficiency on environmental expenditure by government. In this paper， by using DEATobit model， the efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection is calculated， and also the institutional structure of ‘economic decentralization， political centralization and other related factors that have impacts on the efficiency are revalued. The result showed that there were widespread inefficiency in fiscal expenditure on environmental protection and differences between regions， which means that： the efficiency of fiscal expenditure of eastern and western provinces were similar but significantly higher than the central； the model of governance between central and local governments was defective， rooted in the evaluation mechanism of GDP as the core； expanding opening up and improving economy can significantly promote the level of efficiency； the industrialization was negative mainly due to the industry was a major source of environmental pollution； under the condition of shortage of environmental protection funds， higher industrialization would naturally reduce the efficiency of the capital； the different effects on efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection revealed that it was proportion of educated population not population density that can force the government to improve the level of efficiency of fiscal expenditure on environmental protection. Therefore， with the consideration of local governments action inertia and path dependence， institutional revision and development should be made through ‘toplevel design which could generate institutional supply to sustainable and healthy development； we could improve pollution emissions by motivating enterprises technical innovation and mitigate the negative effects of industrialization by setting more careful environmental standards， strict supervision and law enforcement； last but not least， continuous improvement of the proportion of educated population could force local governments to improve efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection so as to realize the functions of government.

Key words environmental protection； fiscal expenditure efficiency； DEATobit model； fiscal decentralization

（编辑：刘呈庆）

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[17]Grossman P， Mavros P， Wassmer R. Public Sector Technical Inefficiency in Large U.S. Cities [J]. Journal of Urban Economics， 1999， 46（2）：278-299.

Abstract In recent years， how to coordinate economic growth and environmental protection so as to achieve sustainable development is an urgent issue to China. With the increasing concern about environmental protection， attention should be paid to the efficiency on environmental expenditure by government. In this paper， by using DEATobit model， the efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection is calculated， and also the institutional structure of ‘economic decentralization， political centralization and other related factors that have impacts on the efficiency are revalued. The result showed that there were widespread inefficiency in fiscal expenditure on environmental protection and differences between regions， which means that： the efficiency of fiscal expenditure of eastern and western provinces were similar but significantly higher than the central； the model of governance between central and local governments was defective， rooted in the evaluation mechanism of GDP as the core； expanding opening up and improving economy can significantly promote the level of efficiency； the industrialization was negative mainly due to the industry was a major source of environmental pollution； under the condition of shortage of environmental protection funds， higher industrialization would naturally reduce the efficiency of the capital； the different effects on efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection revealed that it was proportion of educated population not population density that can force the government to improve the level of efficiency of fiscal expenditure on environmental protection. Therefore， with the consideration of local governments action inertia and path dependence， institutional revision and development should be made through ‘toplevel design which could generate institutional supply to sustainable and healthy development； we could improve pollution emissions by motivating enterprises technical innovation and mitigate the negative effects of industrialization by setting more careful environmental standards， strict supervision and law enforcement； last but not least， continuous improvement of the proportion of educated population could force local governments to improve efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection so as to realize the functions of government.

Key words environmental protection； fiscal expenditure efficiency； DEATobit model； fiscal decentralization