城市化过程中的地方政府融资
2014-07-28
作为地方政府融资平台的城投公司，其转制大幕已经悄然拉开。5月20日，国务院批转国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，《意见》明确指出：“规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”
根据2013年12月30日国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》中披露的数据，全国共有约7170个融资平台公司。复旦大学中国经济研究中心王永钦对地方政府融资平台及345家城投债进行了理论与市政研究，讨论了中国地方融资平台的治理及退出策略问题和中国特色的影子银行的治理问题。
王永钦
《中国地方政府融资平台的经济学：
效率、风险与政策选择》
推荐指数：★★★★
作者：王永钦 等
出版：格致出版社
王永钦
王永钦，复旦大学经济学院教授，上海金融与法律研究院研究员。复旦大学经济学博士，耶鲁大学博士后。主要研究领域为产业经济学、产业组织与政策。出版中英文著作6部，译著有《政府采购与规制中的激励理论》、《银行监管》、《演化博弈论》、《产业组织》、《货币与金融机构理论》等多部，在《经济研究》《经济学（季刊）》等学术期刊发表论文多篇。先后承担多项国家社科和省部级课题，并获得省部级科研奖励。
一个公认的事实是，中国过去30年的高速经济发展是由高投资驱动的，其中政府的投资，尤其是地方政府在基础设施和城市建设的投资活动起着非常重要的作用。大量基础设施的建设不仅拉动了相关行业的发展，还创造出了比较好的投资环境，吸引了大量的国际直接投资，也为私人经济的发展提供了很好的支持。但是一个被忽略的问题是，地方政府是如何为地方的经济发展融资的。尤其是在1994年的分税制改革之后，大部分税收上交中央政府，而地方政府在医疗、教育、养老和基础设施方面的支出却有增无减。在这种情况下，地方政府的融资对于地方公共品的提供和经济发展都是至关重要的。
虽然地方政府在中国的经济发展过程之中起到了重要的作用，但是中国的地方政府却不能像西方国家的地方政府那样发行政府债券来融资，这就造成地方政府必须寻求其他的途径来为公共品和地方经济发展融资。这与工业化时期就具有较好的金融市场的国家形成鲜明的对比。例如，在美国的工业化时期，铁路、运河等基础设施很多是通过华尔街的金融市场工具（股票或者债券）来融资的。而历史地看，大部分其他的国家（如德国和日本）在工业化的起飞阶段并没有相对成熟的金融市场，中国也属于这样的一类国家。还有更多的发展中国家则因为既没有成熟的金融市场，也没有政府推动的工业化和城市化而长期处于欠发达状态。
这样，要理解中国经济的发展模式，就需要理解中国政府，尤其是地方政府的投资和融资活动。如果我们把行政辖区视作政府经营公共产品的产权边界，政府就是要通过公共产品和服务的提供，获得最大的收益。政府可以看做一个企业，那么分析地方政府的资产负债表也是一种让我们理解政府投资行为的方法之一。简单来看，政府的资产主要就是各种政府投资建设的基础设施，像公路、铁路、医院、学校等等；政府的负债就是为了基础设施的建设而向银行或者各种投资者所贷的资金；最后是政府的权益，最大的一块就是土地。1990年代初，土地市场从计划划拨为主转变为允许有偿出让，使得土地能够在市场获取收益了，政府也可以将土地作为抵押品通过各种渠道获得资金了。这样政府经营城市的模式可以简单地理解为：通过土地获取资金来提供各种公共品和服务，然后获得税收收益，来满足它经常性的公共服务支出。
1994年的分税制改革，使得地方政府和中央政府在财权和事权上的关系发生了变化，财权重心上移而事权重心下移。地方政府收入降低了，但却拥有更多的自由来发展当地经济。但是《预算法》规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”；《贷款通则》使得地方政府不能作为借款人，不能直接向银行贷款；《担保法》还规定地方政府不得为社会任何机构的借贷行为提供担保。这样地方政府有发展本地经济的动力，却无法直接向公众或者银行融资。为了解决这种矛盾，地方政府创新出了很多融资方式，像BOT模式、TOT模式、PPP模式、PFI模式、ABS模式等等。其中最为主要的创新融资模式就是组建了融资平台，以公司的形式，为各种基础设施建设融资。尤其是在1997年亚洲金融危机之后，政府大力实施扩张的财政政策，对大量的基础设施建设，中央政府提供一定的中央财政支持，地方政府必须安排配套资金作配合。在巨大的融资压力下，地方政府的融资平台得到了大力发展，已经成为各地方政府筹集发展资金的主要力量。有趣的是，由于中国严格的金融管制，与西方国家金融创新的主体主要是金融机构形成鲜明对比的是，中国金融创新的主体主要是地方政府。
地方政府融资平台实际上是受到流动性约束的地方政府在经济发展过程中进行的一种金融创新，非常类似资本市场发达国家最近一二十年内出现的资产证券化，尽管在最终的资产上有区别。与此相伴的是，近两年来，中国式影子银行的出现，与中国的金融抑制和金融欠发达有关系。值得注意的是，中国的影子银行中，政府与金融机构都是重要的角色，很多金融机构将基于政府各种项目（资产）的现金流打包（pooling）在一起，然后再对这些现金流进行证券化。所以，研究中国的地方债问题，必须与中国的影子银行联系在一起
（摘选自本书部分章节）
地方政府的融资模式和结构对于中国的经济发展意味着什么？
《影子银行内幕：下一个次贷危机的源头？》
作者：张化桥
出版：机械工业出版社
小额贷款、信托投资公司、民间借贷，甚至银行里千奇百怪的理财产品都属于影子银行的组成部分。今天中国面对的低利率、通胀、房地产泡沫等问题，更与影子银行环环紧扣，无论你是寻常百姓还是做生意的还是股民，都逃不开这股愈演愈烈的漩涡。
《城投债——中国式市政债券》
作者： 周沅帆
出版：中信出版社
该书从中国分税制财政体制改革后地方政府融资所存在的问题，以及市政债券产生的理论基础出发，系统性分析了中国城投债所存在的问题。最后，对中国发展市政债券的必要性和可行性进行了分析，并提出了中国发展市政债券的具体方案。
《中国式金融魅影》
作者：刘军洛
出版：东方出版社
地方债，一个由来已久的问题。如今，各地相继进入地方债务偿债高峰期，犹如悬在地方政府头上的达摩克利斯之剑。如今，受地方债波及的中国制造业岌岌可危，社会失业率急剧上升……地方债，会演变成中国的“次贷危机”吗？endprint
