政务信息化建设与管理模式探讨

马朝晖　黄艳

摘要：政务信息化是提高政府工作效率的必由之路。针对当前一些政务系统在功能上不能满足业务需求或系统功能强大却不能很好地运转的情况，该文对政务系统现有的几种建设和管理模式进行了深入的分析，并总结了各自的适用情况。

关键词：政务信息化；建设；管理；外包；自建

中图分类号：TP393 文献标识码：A 文章编号：1009-3044（2014）16-3724-02

我国已经建成的政务信息化系统普遍存在重技术轻管理、重建设轻应用和盲目建设的现象。在建设方面，由于系统需求不明确，对所处的信息环境不能够作出准确的评估，系统规划脱离实际应用，导致政务信息化系统不能满足实际；在管理应用方面，重点侧重于内部办公自动化的实现，而与多部门信息共享和为公众提供信息服务并接受反馈的能力却较为低下。如何政务信息化建设和管理的模式，需要从多方面综合考虑。

1 现有的政务信息化建设与管理模式

1.1 整体外包模式

整体外包模式也称为应用服务供应商（Application Service Provider，ASP）模式，是政府向供应商购买各种政务信息网络服务，而不需要购买相应的硬件和软件设备，政府按照合同中达成的协议定期向服务供应商支付相应的费用。也就是说，政府对技术和设备没有所有权，只是在合同期限内在服务供应商提供的窗口享受相应的技术服务，其实质是实体和功能的剥离。ASP模式在我国推广的时机还不成熟，有政府和供应商两方面的因素。（1）政府方面：由于我国政府正处在转型期，政府职能经常发生调整和转变，业务流程也经常发生撤销、增加、精简、转移等情况，而ASP模式下，供应商却很难快速形成对这种调整和转变的响应机制，可能造成政务信息化网络无法正常运转的情况；（2）服务提供商方面：由于ASP模式相当于将电子政务系统的“钥匙”交给了IT企业，但市场中IT企业竞争激烈，平均生命周期较短，如果在合同期内企业倒闭，政务信息系统将会完全陷入瘫痪，产生重大安全隐患。但随着政府和市场两方面都成熟以后，ASP模式将会成为政务信息化建设和管理的重要选择。

1.2 选择性外包模式

选择性外包模式也称为有限外包模式，是指政府和企业按合同规定的比例承担建设管理工作量、需要的费用，并按比例享有相应的服务及利润。有限外包模式主要有两种表现形式。（1）“建设-拥有-运营”模式：这种模式是由政府负责项目的宏观调控，准确表达出需求以供企业进行概要设计和详细设计，并为企业创造其需要的条件，企业负责项目所需的资金并全部承担项目的规划设计、建设、运营、人才培训和信息安全保障等方面的工作。软件系统和硬件设备的所有权仍归属项目承包企业，政府需按合同定期向企业支付相应的费用即可在规定的期限内享有软硬件的使用权。这种模式在充分保障了政府部门的自主权的同时最大限度地利用了IT企业的技术优势，现在已经有很多成功的范例；（2）“建设-运营-移交”模式：这种模式是国际工程承包中常见的一种带资承包方式，其特色是股权和债务相混合，由项目的相关单位构成一个股份组织，对建设项目的规划设计、技术咨询、材料供应和施工建设实习一揽子承包。项目竣工之后，运营单位可以在合同规定的期限内进行经营，通过向客户收取相关费用的方式偿还债务、收回投资并赚取利润，当合同规定的经营期限已满时，运营单位需要将整个项目无偿交给政府部门接管，完成所有权的过渡。这种模式也可以在一定程度上减轻政府的财政负担。

1.3 自建自管模式

这种模式是当前各级政府建设政务信息化系统的主流模式，即政府自身先对项目的必要性及要达到的功能目标作出整体的规划，并制定相应的方案，然后通过向社会公开招标的形式确定承建企业，承建单位需要严格按照政府部门的需求进行相应的开发。项目建设通过验收之后，项目日常运营和维护由政府部门内部的信息岗位人员负责，承建单位需要按照合同的要求为政府部门提供相应的技术支持服务。这种模式最大程度保障了政府部门的自主权，但由于IT属于高科技领域，技术快速更新，而政府较弱的技术氛围和频繁的人员流动很难保持高水平的运营和维护的人才队伍，并且，硬软件的更新维护及人员配置都需要较高的支出，而政务信息化系统几乎不产生直接的经济效益，所以，自建自管模式对政府的技术能力和资金来源保障都是巨大的考验。

2 建设与管理模式的选择

选择何种模式，需要根据政府部门自身及项目情况具体问题具体考虑，可以从成本、技术和战略三个角度综合分析各种模式的优势、劣势、机会和风险，选出综合最优的模式。

2.1成本比较

成本考虑是选择何种模式的最重要的一个因素之一，包括建设成本和管理成本，优先选择建设成本加管理成本最小的模式。通常情况下，如果政府部门内部的IT部门（一般是信息中心）具有较强的实力，那么选择自建自管的方式可以大幅降低成本；如果自身IT部门没有能力完成系统的建设和管理时，现阶段来说，选择“建设-拥有-运营”的选择性外包模式是比较适合的。

2.2技术条件

技术条件主要包括技术成熟度和集成度两个方面的因素。技术成熟度决定了政府部门自身是否能够准确提出系统的需求，自身的业务并不成熟而选择外包具有较大的风险；技术的集成度是指待建系统与当前各部门其他系统之间的协同关系的紧密程度，如果集成度较高，就不适合单独外包。

2.3发展战略

发展战略考虑是指站在更高的层面考虑政务信息化的发展目标。选择建设和管理模式时主要从三个方面来考虑，即是否有利于政府部门工作效率的提高，简化工作流程；是否有利于提高公共信息服务的质量，建设服务型政府；是否能够带动相关技术的发展，起到技术示范作用。

3 结束语

本文通过详细分析多种政务信息化建设和管理的模式，指出了各自的优缺点，并从成本、技术和战略三个方面分析了建设和管理模式的选择方法，对将来的政务信息化建设与管理具有参考价值。

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