论法治政府建设公众认同视野下公众参加人的代表性

饶世权+刘咏梅

项目来源：2013年成都哲学社会科学规划项目（ZST13-06）

作者简介：饶世权（1969- ），男，四川仁寿人，西南交通大学政治学院副教授；刘咏梅（1974-），女，四川达川人，西南交通大学政治学院副教授。

摘 要：法治政府建设意义下的公众认同就是指公众对法治政府建设和自身利益、需求的一致性作出肯定性评价。而公众参与法治政府建设是形成公众认同的重要路径。在公共行政决策听证中，由于公众参加人代表性的缺失，严重影响了法治政府建设的公众认同。因此，应当明确公众参加人代表性的判断标准不仅有职业、社会角色等形式标准，更应当有诉求利益代表特定群体利益的价值标准、本质标准。并应当建立严格的程序，公开公众参加人的信息及陈述的观点，以利于社会监督，从而体现其代表性，确保实现法治政府建设中的公众认同。

关键词：法治政府建设；公众认同；公共行政决策听证；公众参加人；代表性

中图分类号：DF31文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.02.06

“法治政府建设”是党的十八届三中全会提出的 “法治中国建设”的重要内容，而如何建设法治政府？学者们进行了广泛的研究，各级政府也进行了充分的实践。但法治政府建设的公众认同尚需在理论上探讨，并在实践中加强。

一、公众参与是法治政府建设公众认同的重要路径法治政府建设的公众认同就是指公众对法治政府建设和自身利益、需求的一致性作出肯定性评价，即公众理解法治政府建设是对自身利益的确认和保护，从而认可法治政府建设，并采取自愿合作的态度。李克强总理2013年9月在国务院常务会议上提出的“公信政府”，学界也提出“诚信政府”、“责任政府”、“廉洁政府”、“亲民政府”和“人民满意的政府”等，这些都是公众对法治政府建设的认同结果。因此，法治中国建设中，应当坚持法治政府建设及其公众认同建设二个方面。法治政府建设就是政府如何做、做什么才是法治政府应当做的。而公众认同则是公众对法治政府建设的认知、评价、态度［1］。如果说法治政府建设是客观目标的话，那么，公众认同就是“法治中国建设”的主观目标。如果缺失公众认同，那么，法治政府建设不能得到作为行政相对人的公众的认同而可能被公众公开抵抗或虚假服从，也就达不到社会管理的良好效果。

而法治政府建设公众认同的形成从认知法治政府建设开始，通过公众对法治政府建设的认知，进而在情感上认可，在意志上形成合作的态度。公众认知法治政府建设的方式主要有二种：一是他人将法治政府建设相关信息传输给公众；另一种方式是公众自身对法治政府建设信息的寻找、接受。一方面，公众参与法治政府建设，既可以直接接受他人传播的法治政府建设信息，又可以直接找到、接受法治政府建设信息，更能够感同身受到法治政府建设与公众利益的一致性，从而对法治政府建设作出肯定性评价。另一方面，对其他公众来说，具有公信力和代表公众利益的公众参与法治政府建设，不仅可以规范政府的行为，而且可以通过公众参加人的代表性向公众传递法治政府建设信息，彰显法治政府建设对公众利益的深切关怀。从而激发其他公众对法治政府建设的情感认可和合作态度的形成。因此，公众参与法治政府建设是公众认同形成的重要路径。

二、当前公众参加人“代表性”缺失对法治政府建设公众认同形成的消极影响——以公共行政决策听证为例行政听证是指行政机关在行政行为活动中，通过特定程序听取社会公众、有关组织对行政行为所涉及的国家、社会、个人利益的主张及其事实、理由。作为是否行政和如何行政的法律制度，是法治政府建设的重要内容之一。行政听证可以分为行政处罚听证和公共行政决策听证。前者是针对特定行政相对人且仅与特定行政相对人有利害关系，后者则针对不特定的公众并且与不特定公众有利害关系，如价格听证、环境影响评价听证、行政立法听证，等。公共行政决策听证又可以分为如价格听证、环境影响评价听证等的具体行政行为决策听证，和如行政立法听证的抽象行政行为决策听证。

西南政法大学学报饶世权，刘咏梅：论法治政府建设公众认同视野下公众参加人的代表性——以公共行政决策听证为例公共行政决策听证作为民主参与公共行政决策的一种重要方式，公众参加人在公共行政决策听证中不可缺位，不仅体现了民主，真实表达民意，实现行政决策的科学性。因此，当前的许多法律法规都规定，公共行政决策听证必须有公众参加人，如《价格法》第23条规定价格听证有政府价格主管部门、消费者、经营者和有关方面。国家发展与改革委员会制定的《政府制定价格听证办法》（2008）则规定了听证人、听证参加人。听证人由政府价格主管部门指定的工作人员担任，部分听证人也可以由政府价格主管部门聘请社会知名人士担任。听证参加人有消费者、经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方、相关领域的专家、学者、政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。其中的消费者、经营者即是公众参加人。《环境保护行政许可听证暂行办法》中规定听证人、听证主持人、申请人、其他利害关系人。其中的“其他利害关系人”主要是指公众参加人。公众参加人就是与听证事项内容有利害关系，受听证事项所影响的公民、法人和其他组织，如天然气价格听证中的消费者，水价格听证中的消费者、经营者（商用水的使用者），等。

公众参加人参与公共行政决策听证，不仅确保法治政府建设的科学性、 民主性，而且非常有利于公众对法治政府建设形成良好的认知、理解和认可。但实践中，公共行政决策听证制度的运行却陷入了困境，公众的参与几乎沦为“在场的缺席”［2］，其中重要原因就是“听证会中公众代表的遴选机制存在重大问题”， 公众参加人的代表性严重缺失，听证会上充斥着大量的“冒牌代表”，致使听证会犹如一场精心组织的表演［3］ 。出现了听证“专业户”，公众“被代表”。“如果‘听证会参加人不具备代表性，又如何能说明仅有若干参加人参与的听证会对利益各方都将产生重大影响的合理性？”［4］公众参加人“代表性”的严重缺失，直接影响了公众对法治政府建设的情感认可和合作态度的形成。因此，法治政府建设公众认同的形成需要参与法治政府建设的公众参加人具有“代表性”。

三、公众参加人“代表性”实现的制度完善——以公共行政决策听证为例为发挥公众参加人在促进法治政府建设公众认同形成的正面效能，预防和减少当前公众参加人“代表性”缺失造成公众对法治政府建设认同的缺失，应当建立和完善确保法治政府建设中公众参加人“代表性”的制度。

（一）明确公众参加人“代表性”的科学标准

如何来判断公众参加人的“代表性”呢？有的学者主张“代表性的衡量标准主要包括参与资格、职业构成和产生方式等。”［5］目前实践中判断公众参加人是否具有代表性的标准是现有职业、社会角色。这种过于单一和形式化的判断标准在实践中，常看到公众参加人背叛了自己的职业、社会角色的代表性。在有关价格听证等行政听证中也常出现特定群体的代表背叛了群体的利益，如消费者代表同意甚至主张大幅度涨价，2009 年12 月举行的哈尔滨市水价听证会，13 名消费者中只有一名退休教师坚决反对涨价。而因此，普通公众将“价格听证”叫做“涨价会”。只要召开价格听证，公众就认为必然涨价。这也是目前一些公共行政决策听证广受诟病的原因。因此，判断公众参加人的代表性不能仅由职业、社会角色作为标准。

实质上，所谓“代表性”应当不仅仅是指某申请参加听证的公众具有某种职业、身份、社会角色等外在标识，而且还应当是指其表达的利益诉求代表了某利益群体或某阶层的利益诉求，这是判断公共行政决策公众参加人代表性的价值标准、本质标准。因此，公共行政决策听证中，公众参加人的代表性应当是将形式上的职业、社会角色和价值上、本质的利益诉求二者结合作出判定，而最根本的标准是价值标准。

如果说形式标准好确定，那么，价值标准如何确定呢？确定某种利益诉求代表了哪个阶层或群体，可以根据听证议题的性质作出判断。而公共行政决策听证的议题根据性质可以分为预设性议题和非预设性议题。所谓预设性议题是指听证所涉及问题的不同主体已有或应有不同的主张。也就是说表面看来，听证议题并没有确定的方案，但实质上该议题中各方利益主体应当或已有不同的权利主张。比如价格听证中的申请人提出申请涨价，消费者代表应当是“反对涨价”。非预设性议题即听证所涉及问题没有也不应当已有主张。议题中，公众参加人的代表性是由其表达的利益诉求决定的，即在听证活动中的利益诉求决定了其代表的群体。比如某参加人在听证中表达了消费者的利益诉求，那么我们说他代表消费者，而不是事先就是作为消费者代表参加听证。而预设性议题中，公众参加人的代表性是由其表达的利益诉求与预设的利益诉求相一致来决定的。比如价格听证中，消费者反对涨价，这是消费者的预设利益诉求。如果公众参加人表达的利益诉求与预设的消费者利益诉求相同，那么，他可以是代表消费者的公众参加人。否则，即使他有普通消费者的社会角色，也不能成为消费者代表。

（二）完善公众参加人的选择制度

公共行政决策听证规则都就如何选择陈述人作了规定。但在实践中却常常表现出代表产生途径不明确、代表人产生不公开、代表性不充分等诸多问题［6］。许多学者提出了不同的解决方案，比如主张公众参加人遴选的“去政府化”［7］ ，“利益代表库化”，即将利益组织化程度较高的行业组织等利益代表建立数据库，在数据库中遴选利益代表［8］。这些观点都是从听证人角度出发而提出的对策。

其实，为了确保公众参加人具有相应的代表性，应当从公众和听证人双方角度出发，遴选公众代表。因此，可以建立二种方式。一类是申请而产生的，主要适用于普通公众，包括自然人和企业组织、非政府组织。一般要经过申请，由听证人按程序和相应条件进行选择。为了确保公众参加人的代表性，应当从职业、社会角色的形式标准和利益诉求的价值标准，判断申请人是否具有代表性。诚如许多国家要求凡申请参加听证的普通公众需要事先提交一份书面的陈述一样，我国也可以要求申请者提交一份书面的陈述，通过其书面陈述的形式审查，如是否通过调查，调查人数多少，主要观点等来确定其能否代表某一阶层或利益群体，并在外在标识上具有某阶层或利益群体的职业。其次，充分考查申请者的素质。诚然，许多国家立法听证都没有对参与的普通公众素质明确提出要求，但这些国家一般是以听证助理、律师陪同等方式来保障公众参加的素质。而我国目前没有相应制度。让素质不高的人参加听证很难让公众感觉到听证的公正性，甚至可能认为听证人有意识选择那些素质低下者，以便听证人更好影响他们。不仅不能实现听证应有之功能和价值，反而还会损害公共行政决策的公信力。只有在代表性和素质都相同的条件下，报名先后才是确定公众参加人的依据。

第二类是“邀请”产生的公众参加人。在主动申请参加人的代表性不足时，听证人可以主动依职权邀请具有代表性的公众作为听证参加人参与到听证中，被邀请人不得拒绝。

（三）合理界定公众参加人的权利与义务

诚如有学者指出“代表在听证会上的发言受限”，“很多代表仅仅能够表达自己的基本观点，根本没有机会与意见相左者展开辩论，也没有时间详细论证自己的观点”［9］，甚至有的代表根本就没有发言机会。因此，公共行政决策听证中的公众参加人，要实现其代表性，即要代表特定阶层或群体利益参与听证，以期与其他利益主体经过博弈达成利益平衡，就需要赋予其相应的权利与义务，以实现社会的监督。

现行听证规则规定，参加人享有平等陈述权利和义务，包括发言机会、时间，询问证人、回答其他陈述人问题等。但陈述人仅有这样的权利和义务尚不能确保其充分地表达自己所代表阶层或群体的利益诉求和意愿，因此，应当赋予公众参加人更广泛的权利和义务。借鉴美国的做法，结合我国实践，参加人应当具有的主要权利有：申请听证权，申请参加听证的权利，获取有关资料权，平等的陈述权，提出证据权，质证权，辩论权，委托代理人或寻找协助权，核对、补正听证笔录的权利，获取听证报告的权利，获取行政决策原因解释的权利，以及听证发言的豁免权等。其中辩论权是公众参加人至关重要的权利，因为“辩论”是听证的灵魂［10］，只有通过辩论，才能达成妥协—合作。因此，各国的公共行政决策听证无不把辩论作为听证的“中心”。而参加人应当承担的主要义务有：举证义务，如实陈述的义务，按时出席听证会的义务，遵守听证纪律的义务，保守国家秘密和商业秘密的义务，忠诚义务等。忠诚义务就是陈述人应当忠实于其所代表的阶层或群体的利益。

（四）建立和完善公众参加人的公开制度

赋予公众参加人相应的权利和义务是正向激励其忠实履行自己的职责，而建立公共行政决策听证参加人公开制度则是反向激励，防止参加人权利滥用，背叛自己的代表性。

参加人公开制度不能仅限参加人名单，而应当从确保参加人代表性和参加人对自己的言行承担责任的角度提出更高要求，并接受社会监督。因此，公众参加人公开应当首先是其年龄、职业、家庭背景、受教育状况、联系方式等信息和对听证议题基本观点的公开，通过信息、观点的公开让其他公众可以向他表达自己的利益诉求，也让社会评价其是否具有代表性。其次，将听证过程中参加人的活动和观点公开，以便让社会监督其是否按照其所代表的阶层或群体的利益作表达，是否按照其申请时所表达的基本观点作陈述，以防止正式听证过程中背叛申请时的基本观点，因为基本观点是决定其代表性和接受申请的本质标准。再次，在听证报告中公开公众参加人姓名及其陈述观点、理由。在目前的实践中，如上海等地将地方立法听证情况作成报告，然后在大众传播媒体上公开。这是非常积极的举措，但其中不足在于仅列出了参加人的观点，而没有指明参加人的姓名。而浙江温州市举行预算听证，就将代表的姓名、职业都公之于众［11］。将参加人姓名与其观点一起公开，可以促进参加人对自己的言行负责，从而促使其理性地参与听证；也有利于其他公众监督公众参加人忠实于自己所代表的阶层或群体的利益。 JS

参考文献：

［1］饶世权.法治政府建设的公众认同：内涵、形成机制与实现对策［J］.2013，（12）.

［2］郑新骏.价格听证中的公众参与［J］.湖北警官学院学报，2012，（2）.

［3］付宇程.“公众参与”视野下的中国价格听证制度及其困境——引进英国的“书面咨询”制度［J］.北方经济，2010，（9）.

［4］王惠玲．专家在立法听证中的角色和作用［J］.现代法学，2007，（1）.

［5］刘福元.行政参与代表性的制度规范分析——以行政听证为例［J］.甘肃政法学院学报，2013，（3）.

［6］韩冰.公众参与环评听证法律问题研究［J］.环境科学与管理，2011，（8）.

［7］余曙光,田全国.价格听证中公众代表的有效参与问题［J］.探索，2010，（4）.

［8］裴娜,刘莘.公众参与式行政听证程序刍议［J］.北京建筑工程学院学报，2011，（3）.

［9］付宇程.“公众参与”视野下的中国价格听证制度及其困境——引进英国的“书面咨询”制度［J］.北方经济，2010，（9）.

［10］蔡定剑.公开、辩论:立法听证的灵魂［J］.上海人大，2001，（11）.

［11］孔颖颖.预算听证：让公众参与财政监督［J］.浙江人大，2013，（5）.

On the Representativeness of Public Participants under the Background of

Public Recognition of the Construction of a Lawbased Government:

Based on. Reviewing the hearing of public administrative decisionmaking

RAO Shiquan, LIU Yongmei

(School of Political Science, Southwest Jiaotong University, Chengdu 610031, China)

Abstract:Public recognition of the construction of a lawbased government means that the public makes an affirmative appraisal on the conformity of the construction of a lawbased government and their own interests and demands. The public participation in a lawbased government construction is an essential approach to public recognition. In the hearing of public administrative decisionmaking, the lack of the representativeness of public participants negatively influences the public recognition of the lawbased government construction. Therefore, first, the standards of the representatives occupation, social status and so on shall be established; moreover, the standards of value and intrinsic quality of specific group interest shall also be included. A strict procedure must be established, the information of the participants and their opinions shall be made known to the public for social supervision. Only then can the representativeness of the public participants be guaranteed, and the public recognition of the construction of a lawbased government be realized.

Key Words: the construction of a lawbased government; public recognition; hearing of public administrative decisionmaking; public participant; representativeness

本文责任编辑：林士平2014年4月第16卷 第2期Journal of Southwest University of Political Science & Law Apr.,2014Vol16 No.2 法学论坛

文章编号：1008-4355（2014）02-0047-09