加快国有技术类无形资产管理改革的对策研究

文/陈宝明

我国国有技术类无形资产的管理现状

国有技术类无形资产，简单说是指企业、高校、科研院所拥有的专利权、非专利技术、技术秘密特许权等，从权属关系上应该属于国家所有的无形资产。1993年，我国颁布的《企业会计准则》对无形资产定义为：企业长期使用而没有实物形态的资产，包括专利权、非专利技术、商标权、著作权、土地使用权、特许经营权、商誉等。2006年实施的《企业会计准则——无形资产》中，将无形资产定义为“企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产”。结合上述定义，技术类无形资产，就不仅指专利、专有技术，还包括技术类商标、以计算机软件为主的科技类著作权、科技成果和以技术为核心的整体企业的商誉、商标等。

当前，我国对国有无形资产的管理与有形资产一样，都纳入国有资产管理范围，而且在管理程序上基本没有区别，这对高校和科研院所的成果转化产生了巨大的影响。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》，事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等，而各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。事业单位国有资产处置收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

财政部对中央级事业单位的国有资产审批权限和程序进行了更为明确而具体的规定。根据《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教〔2008〕13号），中央级事业单位处置国有资产时，单位价值或批量价值在800万元以下的，由财政部授权主管部门进行审批，报财政部备案；800万元以上（含）的，经主管部门审核后报财政部审批。《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》（财教〔2009〕192号）也基本上是按此执行。《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（财教〔2008〕495号）对中央级事业单位国有资产处置方式进行了更明确的规定，包括无偿调拨（划转）、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报废报损、货币性资产损失核销等。

为支持中关村国家自主创新示范区建设，2011年，财政部在中关村国家自主创新示范区开展中央级事业单位科技成果处置权和收益权管理改革试点（财教〔2011〕18号和财教〔2011〕127号），规定中央级事业单位一次性处置单位价值或批量价值在800万元以下的，由所在单位按照有关规定自主进行处置，并将处置结果报财政部备案；一次性处置单位价值或批量价值在800万元以上（含）的，由所在单位经主管部门审核同意后报财政部审批。按照科技成果价值在800万元以下、800万元—5000万元、5000万元以上三种情况。规定科技成果收益分段按比例留归单位，纳入单位预算统筹用于科研及相关技术转移工作，其余部分上缴中央国库。

教育部作为国有资产授权主管部门，对直属高校的国有资产管理进行了进一步的放权。根据《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》（2012年），货币性资产以外的其他资产处置事项，一次性处置单位价值或批量价值在500万元以下的，由高校审批后报教育部及财政部备案；500万元以上（含500万元）至800万元以下的，由高校审核后报教育部审批，并报财政部备案；800万元以上（含800万元）的，由高校、教育部审核后报财政部审批。其中，中关村国家自主创新示范区内高校对其拥有的科技成果的处置仍然遵循财政部的规定。高校国有资产处置收入上缴中央国库，实行“收支两条线”管理。

从现行管理规定来看，财政部强调对国有技术类无形资产的管理和审批，而教育部则在授权范围内，给予了高校一定程度上的自主审批权，即500万元以下价值的国有资产处置，由高校自主审批报教育部备案，这与财政部的800万元以下价值资产处置应由授权主管部门审批的规定不完全相符。

现行的国有技术类无形资产管理制度一定程度上阻碍了成果转化

成果转化是科技与经济紧密结合的关键环节。通过制定管理办法，明确国有资产处置的审批程序，我国加强了国有资产管理，一定程度上保证了国有资产不流失。但是，现行的国有技术类无形资产管理制度，与促进科技成果转化的总体要求有不适应之处，客观上已经成为阻碍科技成果转化的重要因素。

国有技术类无形资产的特殊性没有得到充分重视

技术类无形资产区别于实物资产之处，主要是无形的，以知识、商誉等形式存在。由于这一特点，使技术类无形资产具有其他的一些特殊性：一是寄生性，只有依托于某个主体，无形资产价值才能体现出来；二是潜在价值难以衡量，技术类无形资产必须在使用中才能体现出价值，而且与不同生产要素的结合，会产生不同的价值；三是无形资产是在知识创造过程中形成的；四是更新速度快，技术类无形资产与房屋等有形资产和土地等无形资产不同，房屋和土地都会随着需求因素变化，产生自发的增值。技术类无形资产如果不进入生产环节，那么其价值不会得到体现，而且随着技术不断进步，技术类无形资产可能会随着时间的推移而贬值，最终一无所用。

因此，技术类无形资产与实物资产是不同的，对其管理应符合无形资产的特征，本着管好、用好的原则，在管理原则中突出“用”的原则，在使用中体现价值、创造价值的作用。

国有技术类无形资产管理权限与实际需求不符，阻碍了成果转化

国有技术类无形资产的管理，是围绕促进科技成果的创造与应用进行的一整套产权制度安排。当前，在技术类无形资产管理上，对知识产权创造形成的激励较为有效，而面向产业化应用的知识产权创造激励不足，高校和科研院所创造了大量不具有实用价值的知识产权；技术类无形资产的权利高度集中于资产管理部门，高校、科研院所和成果完成人对知识产权的自主处置和收益权不足，这些都在一定程度上违背了知识产权应用须与知识产权创造相结合的原则。当前，在由国有资产管理部门、高校和科研院所、成果完成人组成的管理链条上，权利高度集中于国有资产管理部门，而高校和科研院所、成果完成人的权利较小。而在成果转化的实际工作中，链条的后端是实际的参与者和完成者，也最有积极性和动力去实现成果的转移和转化，这在客观上要求成果转化的权利更多地集中于后端。由于当前资产处置的权利在管理上主要集中在前端，导致后端大量的科技成果转化活动只能在未得到“批准”的情况下进行，或者采取很多规避的措施，出现“地下转移”（即不经过审批程序，通过其他方式寻求转移）的现象。

国有资产审批程序过于繁琐，评估成本高，提高了成果转化的难度

如前所述，技术类无形资产具有显著的时效性，在科技竞争激烈的情况下，转化的时机稍纵即逝。而在国有技术类无形资产的处置上，审批程序繁琐，时间过长，难以与市场需求相衔接。另一方面，国有技术类无形资产的价值难以确定，客观上导致国有资产管理部门很难判断相关资产转移的合理性，其中存在的诸多不确定因素使国有技术类无形资产的处置很难通过审批。

国有技术类无形资产的处置要经过国有资产管理程序，正常的程序是形成决议、评估、交易、审批等。而技术类无形资产并不是标准化的商品，成本难以衡量，价值缺乏参照物，尤其是由于不可能形成标准化的交易市场，因此，评估本身并不能完全体现出技术类无形资产的价值，在采用收益现值法时，对收益的预计也难以根据市场来衡量。因此，评估本身与市场脱节，不仅流于形式，还增加了交易成本。一些国有技术类无形资产在处置过程中，评估所花费用往往要超过专利转让可能带来的收入，产生“入不敷出”的现象。

高等学校和科研院所对成果转化收益处置权不足，导致对科研人员奖励等难以落实到位

根据国有资产管理规定，高校和科研院所实现的成果转化收入实行“收支两条线”管理，所取得的收入应上缴国库，但是在高校和科研院所进行技术转移的支出要经过审批。这实际上将技术转移过程分解为两个过程，一个是技术转移取得收入的过程；二是与技术转移相关的支出过程。技术转移的收入过程虽然完成，但与技术转移相关的奖励、成本等的支出难以得到保障，客观上削弱了科研人员奖励的激励效果，相关的促进科技成果转化的激励政策都成为一纸空文。“收支两条线”，还使高校和科研院所从事技术转移的部门难以形成有效的资本积累，高校和科研院所推动成果转化和技术转移的自主发展机制难以形成。

国有技术类无形资产管理应遵循的原则与政策建议

国有技术类无形资产管理本质上是产权制度的安排

由于现行国有技术类无形资产在管理上存在种种不足，客观上阻碍了高校和科研院所的成果转化。根据我国2007年修订的《科学技术进步法》，我国高校和科研院所在承担政府资助的科研项目后，获得科技成果的所有权。高校和科研院所登记注册为独立法人，虽然是相应的技术类无形资产的所有者，由于高校和科研院所的资产都属于国有资产，他们只具有对所属资产的受托管理权。这是高校和科研院所虽然按照法律规定拥有科技成果的所有权，但是并不能真正自主处置的根本原因。

但是，从国有技术类无形资产的特殊性出发，本着以用为主的原则，推动科技成果的转化和产业化，又要求使成果拥有单位具有一定的自主处置权，这就要在国家与成果拥有单位之间进行一定的产权安排。

当前，虽然很多从事成果转化的实践者希望将国有技术类无形资产的所有权（包括占有、使用、收益、处置权）全部授权给高等学校和科研院所，但是在操作中仍然面临着一系列的问题。最主要的，是高校和科研院所的决策者并不是所属资产的真正所有人，如果把资产所有权全部授权给高等学校和科研院所，其资产的处置也只能最终由国有资产的代理人来决定，同样会产生道德风险和内部人控制的机会主义行为，比如低价转让科技成果、损害成果完成人的利益等，而这正是国有资产管理所着力避免的。

国外在处置国有技术类无形资产方面的做法和经验

根据美国《拜杜法》及相关法律规定，获得政府资助承担科研的机构拥有所产生的专利所有权，只有在极其特殊的情况下，政府才有权拒绝将此所有权授予科研机构。虽然科研机构拥有专利所有权，但政府还是保留了一些条件和规定，根据这些规定，科研机构只能将其专利授权给他人使用而不能转让专利所有权，科研机构对授权的发明权利的转让在没有经过联邦代理同意的情况下是被禁止的；在申请专利时需要披露有政府成分，并在放弃任何相关专利申请之前通知政府；与发明者共享专利所产生的收入，但比例可以由各机构自行决定；无偿授予美国政府使用这些专利的权利等。可见，美国政府对获得政府资助科技机构的授权并不是完整的所有权，科技机构对专利等的处置权也限于授权他人使用，而不能转让专利所有权。这与美国的大学等自主处置所拥有财产的权利是相区别的。

一些国家为了促进某些特定产业发展，倾向于给予科研单位对国家研究开发成果一定的自主处置权。比如，韩国2000年通过的《技术转让促进法》第四章第十九条规定：政府为了促进技术转让和事业化，必要时对参与技术转让和事业化的机关，可以不适用国有财产法的规定，有偿或无偿地使用国有设备和器械。相关中央行政机关长官对国家研究开发成果，属于国家的知识产权，认为对产业发展特别需要时，可以不适用国有财产法规定，与财政部长官协商，对该研究开发事业的投资者，可以无偿转让其知识产权或对实施者免除全部或部分实施费。

从国外关于财政资助科技成果的处置权来看，适应财政资助科技成果的公共属性以及促进成果应用的需要，一些国家在放宽对科技成果的国有资产管理权限，给予公共研究实验室等发明机构专利处置权和管理权，甚至采用强制应用的办法，来推动科技成果的应用。

对我国国有技术类无形资产管理的建议

我国实行的是社会主义市场经济体制，公有制仍将是我国经济的主体，国有资产管理体系也在实践中不断发展。在现阶段，应在国有资产管理的体系框架内，通过系统的制度安排，实现促进成果转移转化和应用的目的。

一是本着促进应用的原则，对技术类无形资产所有权的转让，通过立法程序或者实行统一的国有资产管理办法，进一步扩大高校和科研院所自主处置权，标准可参照在中关村国家自主创新示范区试行的中央级事业单位科技成果的处置权规定，也可适当放宽。

二是进一步完善技术许可方式，鼓励高校和科研院所在不转让所有权的前提下，自主进行技术的许可转让。技术的许可，本身是科技成果转化或技术转移的一种重要的方式，通过技术的许可，可以在不改变资产权属的前提下，充分盘活和用好技术类无形资产。

三是应本着促进应用、精简高效的原则，明确国有技术类无形资产的审批程序，明确国有技术类无形资产可以通过评估确定价值，也可以通过公开交易的市场程序来确定价值，尽量简化审批的程序，加快审批流程。

四是对高校和科研院所从事成果转化取得的收益，通过技术许可取得的收益，允许自主支配，并主要用于奖励和支持成果转化工作；对于通过技术所有权转让取得的收益，应允许按照一定的比例留存单位，其余上交国库。

五是进一步扩大和保障成果完成人和转化人员在成果转化中的权益，在国家法律框架下，鼓励科研单位与成果完成人通过合同约定，保障成果完成人在成果转化中的利益，同时激励成果完成人积极实施科技成果转化。