优化农村纳税服务的体制机制创新

周常青 黄桃红 吴克利

优化农村纳税服务的体制机制创新

周常青 黄桃红 吴克利

优化农村纳税服务是城乡公共服务均等化的必然要求，是税务机关在城乡一体化的战略进程发挥职能作用的重要举措。现实中农村纳税服务处于收益与成本相互矛盾的两难境地。破解农村纳税服务难题，体制创新是基础，机制创新是关键，服务能力提升是核心。

农村；纳税服务；体制机制

一、农村纳税服务的现状

一是农村地域广阔，纳税人居住分散；二是交通不便，纳税人办税成本较高；三是纳税人文化水平较低，信息获取能力较差；四是纳税人依法纳税意识比较淡薄，税法遵从度较低；五是现代信息技术普及较低，网络办税条件尚不完全具备。以上特点决定了农村纳税服务工作不仅比城市更重要，而且质量要求更高。

另一方面，税务机关不愿在农村开展纳税服务。因为农村纳税人规模小且分散，税收贡献小。为他们提供纳税服务成本高效率低。大多数税务机关都是通过流动纳税服务车的方式，为农村纳税人提供有限的服务。甚至有部分税务机关宁愿放弃对农村纳税人的征管和相应税收，也不愿为他们提供服务。于是农村纳税服务陷入收益与成本相互矛盾的两难境地。

二、创新农村纳税服务体制，形成纳税服务合力

在我国，整体的税收征管和纳税成本都很高，有资料显示，目前美国的税收征收成本占税收收入总额的0. 58%，日本为1.13%，而我国已接近8%。与此相呼应的是，我国国税与地税加在一起的税收成本比20年前没分家时提高了一倍。如果能够有效降低整体税收征管成本，即使增加一点农村纳税服务成本，我国税收征管效率也能大大提高。同时如果整体税收征管成本能够降低，农村纳税服务成本亦会降低。

首先，合并国税地税机构，整合国税地税资源。国税地税分设是1994年税制改革时，为了强化中央税的征管，避免地方侵蚀中央收入而采取的一项措施。实施20年来，有效地保障了中央收入的完整性，也促进了地方组织收入的积极性。但其弊病日益明显。如国税地税的相互竞争、互不沟通导致税收的大量流失，国税地税的双重征管，导致纳税人的纳税成本大量增加；国税地税的分设，导致税务机构重叠，人员成本和基础设施建设成本大量增加等等。

合并国税地税，实行一套机构，统一征管软件，统一执法口径，集中服务力量，既能够精简机构和人员，节约行政成本，提高工作效率，减少腐败机会，又能够为纳税人提高更全面的服务，降低纳税成本，消失执法漏洞，提高税法遵从度。在农村地区合并国税地税机构，对优化农村纳税服务和税收征管的效益更加可观。在信息技术如此发达的今天，当初担心的地方侵蚀中央收入的问题，完全可通过计算及网络监控解决。优化农村纳税服务的要求，也为合并基层国税地税机关提供了契机。

其次，再造税收管理流程，构建扁平化管理组织。提到扁平化，很多人想到的是机构扁平化。其实，扁平化的核心是业务流程的扁平化。只有业务流程扁平化了，机构扁平化才能落到实处。农村纳税服务的退化，很重要的原因就是税务机构在业务流程没有扁平化的时候推行机构扁平化，收缩农村机构，结果只能放弃农村纳税服务和征管。

再造税收管理流程，包括优化纳税服务流程，真正的着力点，应该是减少中间环节，而不是缩减终端，核心理念是要进一步减政放权。让每一个税收管理人员依法行使职权，并对自己的行政行为负责。因此税务行政行活动，包括纳税服务，在税务机构内部的运作只应有两个环节：业务操作、业务审批，且两个环节应该无缝对接；在面对纳税人时只能是一个主体，即在一个窗口由一个人员办结。在流程扁平化的指导下，纳税服务人员可以深入任何地点，为纳税人提供服务，而不受组织形式的限制。

再次，构建服务单元，灵活设置服务机构。纳税服务需要相应的基础设施，但这种设施并非一定要在农村设置税务分局。税务机构应该以服务单元建设为中心，灵活设置服务机构。所谓服务单元，就是与服务对象需求相适应的服务组织。纳税服务单元的核心是其服务能力能够满足纳税人的需求。服务能力是纳税服务相关的人力、物力和财力的综合体。当某区域经济发展水平较高，纳税服务需求量大时，可以建立一个征管服务分管，以满足该区域纳税人的需求。当某区域纳税人数量少，纳税服务需求小时，可仅在该区域的行政服务中心设置征管服务窗口。对纳税服务需求特别小的区域，仅开通流动纳税服务车，也未尚不可。

第四，培养全能税官，推广点对点服务。小规模纳税服务单元的建立，需要全能型税务管理人才。不可否认，专业化和分工能够有效提升效率。但这种效率的提升是以足够大的市场容量为前提的。在优化农村纳税服务的过程中，存在的普遍问题是，大多数农村地区工商经济的发展尚处于培育阶段，纳税服务需求量有限。在这种情况下推广专业化管理，只有提高成本降低效率。全能型税务管理人才，一方面要求其个人充分掌握税收政策法规，能解答农村纳税人的各种疑问，另一方面要求税务机关赋予其全面的职权，能办理各种税收业务。

三、创新农村纳税服务机制，形成纳税服务活力

体制创新从宏观上为纳税服务效率提升创造了基础性条件。效率能否真的提高，还有待一个关键性条件，即服务机制。在农村纳税服务机制的建设中，核心是有能力且愿意从事农村纳税服务队伍建设。

首先，建立能进能出优胜劣汰的干部聘用机制。当前税务干部实行的是公务员管理体制。一旦成为税务干部，只要不违纪犯法，就能一直享受优厚的待遇。干得多与少、好与坏，对个人待遇没有什么影响。“有税没人收，有人不收税”成为许多税务机关的常态，更不用说提供纳税服务了。

解决这种状况唯有打破公务员的铁饭碗，建立优胜劣汰能进能出的税务人员的聘用机制。让不能履行岗位职责、履行职责绩效较差的人员退出税务干部队伍，不仅能优化人员结构，降低税务管理成本，更重要的建立税务干部尽职履责的责任意识。

其次，建立注重能力突出绩效的评价考核机制。优胜劣汰机制建立在严格公正的考核评价之上。面对日益提高的纳税服务要求，对税务干部的考评应重点突出能力和绩效。

纳税服务是一项政策性、实践性非常强的工作，对纳税服务人员的知识、技能和素质提出了非常高的要求，需要纳税服务人员准确掌握我国的税收法律法规，掌握法律、经济、会计、相关产业的知识和技能。纳税服务人员必须具备这些知识能力才可能提供良好的纳税服务。建立税务人员资格考试非常必要。税务人员资格考试类似国家司法考试，是从事税务管理与服务人员的资格条件。税务人员应象法官一样，通过考试取得资格才能上岗。通过税务资格考试的人员一部进入税务机关，另一部分进入税务师事务所等专业服务机构，形成两股高素质的纳税服务力量。

税务人员资格考试建立了纳税服务人才进入机制。进入后履职情况如何，需要建立绩效考核机制。纳税服务绩效考评机制，是以税务人员为考核对象，以纳税服务理念为指导，对税务人员在本职岗位上提供纳税服务的方式、数量、质量以及取得的效果进行考核评价。通过考评，分出优劣，为实施优胜劣汰机制提供依据。

第三，建立标准统一人机合一的信息支持机制。人的能力毕竟是有限的，通过税务人员资格考试，也不能保证其掌握所有的政策法规，更不能保证回答纳税人的每个问题。这就需要强大的信息系统提供支持。当前，税务网站、12366纳税服务热线已经能够提供一定的纳税服务。在大数据时代，进一步建设税务云计算中心等基础设施，能够有效地为前台纳税服务人员提供信息支持。另一方面，通过信息系统，后台管理人员和前台服务人员能够适时互动，在实现简政放权的同时，又能实时监控与支持。有了强大的信息支持系统，所有业务能够在税务机关内部流转，也使一窗式服务成为可能。

第四，建立纳税服务政府采购机制。建立纳税服务的政府采购机制，可以为税务机关纳税服务提供必要的补充。纳税服务的政府采购，就是通过发挥市场机制作用，把税务机关直接向纳税人提供的一部分纳税服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由税务机关根据服务数量和质量向其支付费用。在我国会计师事务所、税务师事务所都有能力提供纳税咨询、辅导等纳税服务。农村信用社、乡镇财经所、乡镇综合服务中心、农村便民服务中心等单位，有能力提供发票领购、发票代开、接收纸质申报资料、发放税收资料等纳税服务。税务机关完全可向这些单位和机构采购纳税服务。

需要注意的是，纳税服务可以采购，行政执法不能让渡。在采购纳税服务的时候，不能把税务稽查、行政处罚、税收保全、税收强制执行等具有执法性质的工作，让其他单位和机构去完成。

城乡一体化进程不可逆转，未来农村纳税服务的需求可能与城市一样。现在优化农村纳税服务，就可促进农村经济的快速发展。否则，就会制约农村经济发展。创新农村纳税服务的机制体制也就显得尤为重要。

[1]周常青.机构扁平化后优化农村纳税服务的长效机制[J].会计之友，2011（03）.

[2]鱼招波.传国地税合并将破土 最终或形成大财政体系[N].财会信报,2013年3月4日第A08版.

[3]刘云昌.税务机关纳税服务可探索政府采购模式[N].中国税务报,2013年11月11日第B05版.

（作者单位：黄冈职业技术学院、红安县国家税务局）

黄冈职业技术学院2011年度科研计划项目、黄冈市地方税收研究会调研项目“优化农村纳税服务体系研究”（2011C 2012111）。