中国碳金融市场发展回顾及政策建议

王一鸣

(中国人民大学财政金融学院，北京 100872)

1 引 言

随着近年来人们对于气候变化、环境保护的重视，发展低碳经济，构建文明的经济社会成为未来经济的主旋律，碳金融的发展则是促进其快速成长的重要推动力之一。我国现今发展的是狭义的碳金融市场，所以本文讨论以碳交易为主。未来发展碳交易已是大势所趋，很多学者的研究都对碳交易在我国的实践提供了必要的理论指导，丰富了我国在这方面的理论层面上的研究。

根据2014年5月英国《金融时报》报道，在北京环境交易所—中国试水碳金融的一个核心机构中，每天只有两三笔1. 《难以看懂的中国碳交易市场》英国《金融时报》2014年05月交易进行。根据Wind 经济数据库的统计，自2014年5月开始到7月，北京碳交易价格波动很大，交易量不稳定，可以看出参与企业有限导致的市场变化较大。从2005年开始到今年，碳交易市场在中国已经有了近10年的发展，为何政府出台很多政策进行引导建立的碳交易市场现在依然参与企业有限?

2 碳金融的基本介绍

2.1 碳金融的起源

碳金融是新兴的一个市场领域，发展历史较短，是由《京都议定书》而兴起的低碳经济投融资活动，其目的旨在减少温室气体排放。

《京都议定书》建立了旨在减排温室气体的三个灵活合作机制——国际排放贸易机制(IET)、清洁发展机制(CDM)和联合履行机制(JI)。以清洁发展机制为例，它允许发达国家的投资者从其在发展中国家实施的并有利于发展中国家可持续发展的减排项目中获取“经证明的减少排放量”作为实现自我排放目标的抵免。

狭义碳金融主要是在碳交易市场上以碳排放权以及交易衍生品(各种现货与期货等)为主要交易对象的交易活动。其中，常见的是清洁发展机制(CDM)项目，即通过碳基金或产业基金的投资实现的节能减排所产生的碳排放权的交易活动。广义碳金融包括银行、保险、证券、财政与税收等部门为实现节能减排开发的各种投融资活动。

2.2 国际碳交易的发展

作为新兴的领域，碳交易在近几年发展迅猛。世界上虽然没有形成统一的交易市场，但已事实上形成了四大交易所:欧盟排放权交易制(EU ETS)、英国排放权交易制(ETG)、美国的芝加哥气候交易所(CCX)，以及澳大利亚国家信托(NSW)。根据世界银行的数据，2005年国际碳交易市场交易总额为108 亿美元，到2009年已达到1437 亿美元，5年时间里，增长了13.3 倍2. 曾刚. 《国际碳交易市场: 现状、问题与前景》。受交易危机的影响，2009年的增长速度下降，但每年项目市场的交易量仍较大。国际上最完善，活跃时间最长的碳交易市场是欧盟排放交易体系(EU ETS)。2011年，国际碳交易市场上的交易总额是1760 亿美元，而在欧盟碳排放交易市场就有1480 亿美元，占到全球交易量的84.1%3.Alex Y.Lo，Michael Howes.The organization of China's carbon markets。

国际碳交易市场在十年余来高速发展得，得益于自由资本主义的国家中的市场参与者:热衷于投资以期望未来现金流的金融机构，希望进行减排带来政治上影响的政治家，以及推动环境保护的环保部门和NGO 组织。这三方的利益联合在一起，使得碳排放权成为一种可以交易的商品，并且吸引资本投入到碳排放权的交易市场中，进而产生并推动了碳交易市场的高速发展。对于，市场参与者来说，碳交易市场的繁荣也得益于资本的积累可以伴随着碳排放的转移。

2.3 中国碳交易的发展

与发展多年的国际碳交易市场不同，中国碳交易市场刚刚起步，而且运作的方式并不完善。2011年10月，中央政府在7 个省市试点，主导成立碳排放交易机制，并计划在未来建立全国性交易机制，目标成为仅次于欧盟的第二大市场。然而雄心勃勃的规划之后隐藏着许多问题:首先，国内的需求不足，这主要是因为中国并不像发达国家一样对于减排量有硬性的法律规定。其次，对于这些企业，缺少减排激励机制，没有十分强烈的意愿自愿去减排。所以，实际上中国的碳排放交易进展缓慢。

在我国现行的经济、政治体质下，中央政府在能源、商品交易、和经济有很大的干预能力，也使得中国碳金融的市场不同于国际上以交易力量主导的碳交易市场。

3 中国碳交易市场的发展

中国碳交易市场两历程:CDM 市场和碳配额交易型市场。2005年中国碳交易市场以CDM 形式开始。2011年国务院出台关于开展碳排放权交易试点工作的通知，提出逐步开展碳排放权交易市场试点。

3.1 中国碳交易市场的发展:第一阶段(2005－2010)

2005年，在清洁发展机制和《京都议定书》下，中国成为了碳交易市场上主要的减排提供方。前面提到，清洁发展机制允许发达国家以较低的成本满足他们的减排目标，对发展中国家通过提供金钱，减少或避免发展中国家的温室气体排放，然后收购满足条件的核证减排单位(CERs)。

所以，中国可以说是最大的CERs 提供方，截至2012年12月的最新统计，我国拥有共有2711 个CDM项目成功注册，占发展中国家CDM 注册项目的52%4. 项目数据库 发改委中国清洁发展机制网http: //cdm.ccchina.gov.cn，并且预计从未来CDM 项目可以生产61.9%的CERs。

2004年之前，中国还没有建立起相应的CDM 管理制度，碳交易的探索充满了冒险精神。2004年《清洁发展机制管理暂行办法》出台，中国CDM 的发展路径开始清晰起来。从2005年开始，针对初期的CDM 能力建设，从中央政府到地方政府有很多培训班，人们对CDM 的认识由浅入深地变化着。CDM 项目的注册审批得到了发改委等政府机构越来越多的支持，中央政府也开始支持各地的CDM 试点。

2005年初，北京安定填埋场的填埋气收集利用项目作为中国第一个CDM 项目成功注册。在2005年，只有18 个CDM 项目得到批准。

直到2006年，中国CDM(清洁发展机制)的项目数量都还低于巴西、墨西哥和印度。从2006年开始，CDM 项目的数量成指数级增长，2006年到2007年，CDM 项目批准数量从236 上涨到2007年的769，而注册项目数量爆炸式增长在2007年达到顶峰，然后回冷，但在2011年开始CDM 项目注册数量出现反弹。

图1 2005－2012年发改委批准和最后获得注册的CDM 项目数量变化和成功率

从图1 可以看出，碳交易市场在中国发展的第一阶段是CDM 项目为主市场慢慢调整、法规政策逐渐完善的过程。注册CDM 项目企业的数量的增长和项目参与人员增多的同时，CDM 项目质量并没有同时增长。图1中，在2006年到2008年期间，成功注册率(即注册项目数量/批准项目数量)的下降是最好的例证。

过于快速的增长暴露出来国内在碳交易领域咨询的专业机构缺乏，很多项目提供方缺少的专业的碳交易中介咨询机构使得项目质量下降，无法获得联合国CDM项目执行理事会的通过注册。除此之外，中央政府对于CDM 项目的审批标准也有所收紧，尤其是在2008年在风力发电领域CDM 项目较为谨慎。

2005年开始，碳金融领域渐渐受到相当大的关注。然而，这只是一个市场参与者数量和CDM 项目数量的增长。因为当时发改委主导下的中国版的CDM 规则没有发布，市场需求保持在低水平，国家层面对于这一领域还没有发布明确的政策法规，所以这一阶段CDM 项目的质量不高，这也促使2011年中国政府制定一系列规章和政策规定来规范化碳交易市场。

3.2 中国碳交易市场的发展:第二阶段(2011年－今)

3.2.1 CDM 项目碳交易市场遇到困境

截至2012年11月，联合国CDM 项目执行理事会已经签发了超过10.9 亿吨CER。2011年国际碳市场上包括一级市场和二级市场与CDM 相关的交易规模为252亿美元。当年pre－2013 CER 的平均合同价格从2010年的11.8 美元/吨(9.1 欧元/吨)下降到10.9 美 元/吨(7.9 欧元/吨)5。不仅市场在萎缩，而且从规模上看，目前CDM 已经不是国际碳市场的主力。

从下图2 中我们可以清楚看到CERs 价格在2008年－2014年的走势:

2009－2011年国际碳交易市场的走向不确定性降低企业进入碳交易市场进行减排的动力。如上图所示，在2011年后，国际市场上CERs 价格出现暴跌。因为CDM项目是中国碳交易市场的主导，但在市场的悲观情绪下，市场上的交易各方担心因为CERs 价格较低，未来CDM 项目将停止运作。所以，在当时中国基于CDM 项目碳交易市场的前景并不乐观。

图2 欧洲碳信用价格2008－2014 走势

另外，真正有效碳交易市场需要政府对企业执行法律上具有约束力的排放限制，或者企业存在强烈的自愿减排承诺来创造市场需求。然而发展中国家中国，GDP依然是放在第一位的国家长期战略，引入在国家层面上排放限制又需要一个过程。

3.2.2 配额交易的碳交易市场渐渐形成

2010年10月，国务院发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，其中包括“加快五大领域低碳交易体系建设”，肯定国内碳排放交易的作用。在2011年3月的人民代表大会上，决定写入第12 个五年规划，同时“十二五”规划中提出中国逐步建立国内碳交易配额市场。此五年规划的发布，对于建立碳交易市场提供了强有力的合法性。

2011年11月，发改委确定北京、广东、上海、天津、重庆、湖北、深圳七省市为首批碳排放交易试点省市，提出在2013年将全面启动以上区域的强制性碳排放交易，通过建立区域碳排放交易体系，为建立全国统一的碳排放交易市场进行有益的探索。七个试点城市、省政府可以自行规定省市内的碳交易体系，包括确定减排目标，碳排放权分配规则，要覆盖的领域，建立市场架构和政府管理制度。

2011年，由于全球经济衰退、欧元区经济危机、国际碳交易市场不活跃，美国芝加哥气候交易所关闭其碳交易项目，日本搁置其规划有望成为亚洲第一个全国性的碳排放交易所。加拿大、新西兰、韩国都推迟了类似项目。在这样悲观的国际碳交易市场背景下，中国在十二五规划中发布了碳排放交易规划，确定七省市为首批碳交易试点省市，极大推动了中国碳交易市场的发展。

此后，7 个碳交易试点省市分头探索、自寻路径，也各有特色:

2013年6月18日，深圳在七省市中率先建立碳排放权交易市场，标志着国内碳交易配额交易型市场启航。

2013年11月23日，北京在各试点中首先发布了场外交易的细则，关联交易、超过一万吨的大宗交易和经相关主管部门认定的其他情形需采用场外交易方式。交易参与方通过协议交易，并需在交易协议生效后到北京环境交易所办理碳排放配额交割与资金结算手续。

2013年11月26日，上海在国内率先制定碳排放核算指南及各试点行业核算方法，确定碳排放统一的“度量衡”。同时，在分配方法方面，首次采用了国际上较为普遍的“历史排放法”和“基准线法”。

2013年12月26日，天津排放权交易所正式启动碳排放权交易，个人和机构客户均可以参与天津碳交易市场进行交易，这也是继深圳之后，开放个人投资者入市的第二个试点交易所。

5. 中央财经大学气候与能源交易研究中心《2012 中国气候融资报告》

2014年3月1日，广东成为第一个碳排放拍卖配额的试点，也是目前惟一在配额分配环节采取部分配额有偿竞买的试点省，配额有偿发放是国际成熟碳交易市场的普遍做法，符合实行资源有偿使用制度的精神。

这五个试点省市的碳交易实践表明，各地在碳交易体系的政策法规、核查核算、配额分配、交易机制、平台搭建等领域做出了具有各自特色的成果，为以后的全国统一市场铺平道路。

3.3 中国碳交易市场发展总结

我们看到中国这10年来的碳交易市场上CDM 发展迅速，但受欧盟低迷市场影响，近年来遇阻。从2002年开始，我国国内企业积极参与国际CDM 项目。2006年，中国逐渐取代取代印度、巴西成为CDM 项目第一大国。最新统计中表明，全球累计的核证减排量(CERs)总共为14 亿吨CO2，中国列第一，占总量的60%以上6. 环保行业: 初探，中国碳排放市场－碳排放系列报告之一 兴业证券。我国CDM 发展迅速，但受欧盟碳交易价格低廉的困扰，国内从事CDM 项目机构逐步转型。碳配额交易型市场迎来发展机遇。

政府政策力推碳配额交易型市场，期待推出全国统一性的碳排放交易市场。2011年以来，国务院接连推进建立试点碳排放交易市场。十八届三中全会也把建立碳排放市场上升至深化改革的战略高度。2013年深圳率先建立交易试点，北京、广东、上海也已经相继建立碳排放交易所，截至到2014年6月，重庆最后建立碳排放交易市场，七个试点城的碳排放交易市场全部建立，为以后建立全国性的碳排放交易市场做准备。

图3

以北京为例，看试点城市碳排放配额交易现状。从日交易量来看，从2014年5月开始到2014年7月日，交易量开始有所起色，日交易量出现多个波峰，平时交易量依然保持在低位，最高交易量在2014年6月25日达到101188 吨，成交均价也随着交易量上升开始上升，在7月中旬达到高峰，交易的碳配额价格达到76 元/吨，是同期七个试点交易市场的最高价。

图4

但是，从6月底开始到7月底一个月内，价格波动范围从54 到76 元，又回调到58 元附近。波动范围相当大，对于企业来说就存在着比较大的价格波动风险，这种市场的高风险不确定性影响着后续进入市场企业。他们不得不在这个新兴的市场上更加谨慎。

4 未来碳交易市场挑战和机遇并存

4.1 存在的挑战

中国碳交易市场，在十余年的探索发展中，伴随着国际碳金融市场的变化，从CDM 项目市场到现在的碳排放配额交易市场，可以说有很大的发展，在政策、人力、财力上有了很大投入，但是首先面临的问题是，市场中主要参与者企业对于碳交易的了解不足，参加碳交易的积极性不高，这导致了市场上价格和交易量波动较大，作用于企业感受到价格波动的风险。

未来，国际碳市场的资金来源渠道会进一步收紧。多哈会议已就2013年起执行《京都议定书》第二承诺期且承诺期时限为8年达成一致，但日本、加拿大、新西兰等发达国家仍未接受第二承诺期，大会也没有就发达国家减排指标做出具体规定，同时在第一、第二承诺期的衔接上，一些发达国家坚持将第一承诺期剩余的减排额度“结转”到第二承诺期，这相当于再次降低第二承诺期的减排目标。

从CDM 市场发展的角度看，没有实际的减排目标，没有足够的资金投入，没有有效的抵消措施，就无法形成活跃的市场。此外，作为中国CDM 项目的最大买家交易市场欧盟ETS 配额交易的碳排放配额价格低迷的现状，以及只从最落后的发展中国家购买CERs 的改革措施，也将大幅缩减国际碳市场流入中国的资金规模。

4.2 机遇

中国改革开放已有三十多年，从计划经济到社会主义市场经济的转型使得这几十年GDP 有着非常大幅度的增长。快速的工业化带来了生态和环境保护问题日益明显。为落实我国2020年控制温室气体排放行动目标，《“十二五”规划纲要》明确提出了“建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场”。这是中国政府首次在国家级正式文件中提出建立中国国内碳市场。“十二五规划”对碳排放交易成为一种机制特别关注，这将有助于中国达到其国内的目标:到2020年，碳浓度(单位国内生产总值的碳排放量)将较2005年碳浓度水平减少40%至50%。

2013年中国碳市场高峰论坛中，国家发改委应对气候变化司副司长孙翠华表示“目前国家层面正在部署开展建立全国碳交易市场。世界银行支持中国开展全国碳交易市场建设，目前项目已经确立，正在招标。现在正在研究设定全国的碳排放总量，同时研究碳排放总量控制制度，在总量控制基础上确定全国的碳交易总量。”

这一系列政府信号意味着，在未来将建立起全国的碳交易市场，对于企业明确详细的减排目标，使得企业有减排的压力和动力，国内碳交易市场在未来会有比较大的需求。

4.3 进一步促进碳金融市场发展的政策建议

第一，完善全国碳配额交易市场机制，引入环保NGO 组织参与碳交易市场的监督和标准制定。特别强调组织NGO 积极参与，一些国际环保NGO 组织掌握相关碳金融市场经验并具有很强的实践能力，能在我国碳交易市场建设中发挥独特作用，各级政府应为其登记注册、项目活动提供更加宽松的制度和政策环境。

多部门统筹，规范化市场法规。统筹发改委、环保部共同建立全国碳交易业务的详细操作指南;统筹多部门和地方政府建立企业守法履约的审查机制;统筹发改委、环保部及证监会、银监会制定碳交易市场风险评价与风险损失标准，建立信息交易与合作系统等方便投资者根据碳排放来投资在A 股上市企业。

第二，积极发展国内碳交易市场的金融化。在国际市场收紧、资金面紧张情况下，应当积极发展国内碳交易市场金融化，随着国内《自愿减排管理办法》的出台，以及七个区域碳交易试点的启动，为中国的碳配额交易市场带来了大量潜在需求，也为国内碳交易产品创新带来了市场。先期可以进行CDM 市场机制下的碳配额交易项目，进行碳信用CERs 的买卖。等到市场成熟和相应法规完善的时候，进而发展碳交易衍生工具，期货、期权、碳交易资产证券化等等。

第三，鼓励传统交易机构创新。随着我国商业银行开展混业经营，证监会、银监会应出台政策对其进行鼓励引导，在碳交易市场中开展基于清洁开发机制(CDM)的节能减排融资项目，开发基于碳排放权的理财产品，进行碳交易咨询等多种业务，为国内碳交易市场繁荣注入活力。

第四，鼓励碳基金和碳资产管理公司的建立。出台政策积极扶植碳交易机构，包括碳基金、碳资产管理公司、碳信用评级机构专业中介机构，可以为企业参与碳交易市场提供咨询服务，帮助规避风险;可以带动交易机构和其他投资者积极参与碳交易市场交易，增强市场流动性，避免价格波动较大的市场风险。

［1］任溶．当前发展我国碳交易的问题和建议［J］．经济论坛，2013．

［2］已获得CERs 签发的中国CDM 项目．中国清洁发展机制网http://cdm．ccchina．gov．cn．

［3］中国CDM 项目签发最新进展．中国清洁发展机制网http://cdm．ccchina．gov．cn．

［4］张建军，段润润，蒲伟芬．国际碳交易发展现状与我国市场主体的对策选择，2012．

［5］刘英，张征，王震．国际碳金融及衍生品市场发展与启示，2010．

［6］Alex Y．Lo，Michael Howes．The organization of China's carbon markets．

［7］Adams，M．2013．Trials and Tribulations:China Experiments with Carbon Trading．Hong Kong:The Economist Intelligence Unit．

［8］Lewis，J．I．2010．“The Evolving Role of Carbon Finance in Promoting Renewable Energy Development in China．”Energy Policy 38:2875－2886．