济南城市综合承载力评价及对策研究

严 然，田 红

(1. 山东师范大学 人口·资源与环境学院，山东 济南 250014;2. 山东师范大学 山东省可持续发展研究中心，山东 济南 250014)

当前，我国正处于快速城市化阶段，伴随着城市规模的扩大和实力的增强，资源紧缺、环境污染、交通拥堵、住房拥挤、公共产品及服务短缺等社会问题已成为制约城市可持续发展的关键因素。济南市是我国东部沿海经济开放区重要的中心城市之一，区位优势明显，人口的高度集聚虽然在济南市的发展中发挥着难以替代的推动作用，但近年来，随着城市化进程的加快，济南市尤其是中心城区出现了明显的人口拥挤状况，基础设施建设速度较慢，就业竞争压力的不断升级，同时出现了资源紧缺、环境污染、交通拥堵等一系列问题，城市综合承载力和可持续发展面临严峻挑战［1］。为此，本文依据济南市的城市功能定位，通过建立指标体系，对济南市城市综合承载力进行评价，分析其人口承载现状以及制约其发展的问题，提出增强济南城市综合承载力的途径和建议，以期为政府制定、调整和落实城市可持续发展政策措施提供参考。

一、济南城市发展现状

济南市是中国东部沿海经济大省—山东省的省会，位于山东省中部，是全省政治、经济、科技教育与文化中心，同时也是全省铁路、公路、航空的交通枢纽及全国区域性金融中心。

济南市经济社会发展迅速，近20年来年均经济增长15%左右，2012年全市生产总值4812.68 亿元，人均生产总值69574 元，三次产业结构实现了“二三一”到“三二一”的转变，呈现出工业化、合理化的发展势头。济南城市化速度不断加快，2012年城市化率达到65.71%。济南市人口总数不断增加，2006年全市户籍人口首次突破600 万，2012年达到609.21 万人，常住人口为695 万人，全市人口密度为2417 人/平方公里。但在经济社会快速发展的同时，能源消耗速度也在不断增大，近年来济南市化石能耗年均增长速度超过两位数，污染物排放量越来越多，2012年环境空气中可吸入颗粒物、二氧化硫年均浓度分别为0.154 毫克/立方米、0.082 毫克/立方米。

济南市矿产资源储量较丰富，种类较齐全，但人均占有量少。煤矿是济南的优势资源，现已形成以国营、集体开发为主的生产体系，章丘市是全国重点产煤县之一。一些矿产资源潜力大，开发利用配套程度高，如石灰岩、硬质耐火粘土、钾长石、铁矿等已具备中型以上规模，是济南市的优势矿产，但这些矿产资源人均占有量均偏低。济南市当地水资源总量不足，济南市多年平均水资源总量为17.48 亿立方米，可利用量为11.56 亿立方米，人均水资源占有量和亩均水资源量都偏低，目前济南市人均水资源占有量290 立方米，亩均水资源占有量为322 立方米，远远低于全国平均水平。而在建成区面积方面，2012年济南市为363.3 平方公里，在全省位于第二，仅低于青岛市，人均建成区面积为600 平方米/人，高于全国平均水平，但是明显低于国内一线城市的人均水平。

近年来，政府对济南城市基础设施建设和公共服务方面投入力度逐年增加，但是人均拥有或占有水平仍较低。2012年济南市人均道路面积为24.79 平方米/人，略高于全省平均水平。2012年济南市对教育、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务、住房保障等民生和社会重点事业支出合计268.2 亿元，同比增长23.2%，但是人均占有水平仍落后于省内一些先进城市。

总之，随着城市化进程的加快，济南市在经济、社会快速发展过程中，人口规模不断增大，资源环境压力进一步增大，突出表现为人均资源不足、环境污染、公共设施和公共服务水平较低等问题，给济南城市综合承载力的提高带来了严峻挑战。

二、研究方法及数据来源

1. 城市综合承载力的基本内涵

国内外学者从不同角度对城市综合承载力内涵进行了诸多研究，如Oh K，Jeong 把城市承载力定义为，一种人类活动、人口增长、土地利用、物质发展水平，能够使城市人居环境系统得到可持续发展，同时不引起其退化和不可逆转的破坏［2］。叶裕民认为，城市承载力是资源、经济和社会的有机结合，是指城市的资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务对城市人口及社会经济活动的承载能力。即整个城市能容纳多少人口、能承担多少就业以及能提供什么程度的生活质量等，它是城市资源承载力、环境承载力、经济承载力与社会承载力的有机结合，而不是简单的相加［3］。

然而，随着生态恶化、环境污染、资源耗损、人口增长、城市化加快等现象的不断变化，城市综合承载力的内涵也在发生变化。当前背景下，城市综合承载力是指城市在不产生任何破坏时所能承受的最大负荷，既包括物质层面的自然环境资源承载力，也包括非物质层面的城市功能承载能力。城市综合承载能力决定了城市人口、经济、社会和资源环境协调发展的基础性的能力［4］。

综上所述，城市综合承载力是指在一定的社会、经济、生态与技术水平条件下，在一定时期、一定空间区域内，当城市资源在自身功能完全发挥时，所能够持续承载的城市人口数量及人类各种活动的规模和强度的阈值［5］。

2. 指标体系的构建

城市作为承载城市经济和人口的系统，具有综合性、开放性和动态性的特点。城市综合承载力指标体系的构建过程，是基于对研究对象的分析、比较、选择制约因素的过程。设计指标体系的基本要求是内容涵盖全面，结构清晰合理，同时，所构建的指标体系还需具有较强的实际可操作性。因此，构建城市综合承载力指标体系时应遵循系统科学性、简明可操作性、动态引导性等原则。

表1 济南城市综合承载力指标体系

本文采用频度统计法，共选取了45 篇城市综合承载力评价方面的相关文献，对其中已有的256 项城市综合承载力评价指标进行了频度统计，对评价指标进行分析、筛选、调整、改进，并根据城市综合承载力的内涵和系统特征，结合济南市的城市发展现状及当前发展过程中出现的主要问题，从资源承载力、环境承载力、经济承载力和社会承载力4 个一级指标层出发，构建由33 个二级指标构成的济南城市综合承载力评价指标体系(见表1)。

3. 评价方法

城市综合承载力评价是一个多指标的综合评判，故本文采用综合指数法对济南城市综合承载力进行评价，计算出济南城市综合承载力的得分，总指标得分等于各评价指标的得分之和，即用指标的无量纲效用值乘以该指标对目标层的相应权重，公式表达为:

上式中，SA为总得分，Zij为指标的效用值，Wj为指标对目标层的权重。

对于多指标的综合评判，权重确定的科学性与合理性直接影响着整个多指标综合评价的准确性，对整个评价具有举足轻重的作用［6］。本文采用原理相对简单，精度较高的均方差法来确定指标权重。

4. 数据来源及处理

本文的数据主要来源于2007—2013年山东省统计年鉴、2007—2013年济南市统计年鉴。在利用综合指数法对济南城市综合承载力进行计算时，由于城市综合承载力评价指标度量单位不一致，首先需要对评价对象的指标值作标准化处理，以消除不同指标间量纲的差异。济南市城市综合承载力指标体系中的33 个四级指标可分为效益型指标和成本型指标两种类型(见表1)，对这两类指标采取下面的方法进行无量纲化处理。

对于效益型指标，作如下无量纲化处理:

对于成本型指标，作如下无量纲化处理:

Zij是指时间i 评价指标j 的无量纲化值，其中i 表示年份，j 表示不同的指标，yij为i年份评价指标j 的原始值，yjmax、yjmin分别表示是评价指标j 的最大值、最小值，经过无量纲化得到决策矩阵为Z =(zij)m×n，标准化指标需满足0≤zij≤1，并且效益性指标和成本性指标分别经过正、负作用指标经标准化后均变为正向指标，即最优值为1，最劣值为0。

三、济南城市综合承载力的定量分析

在各指标原始数据的基础上，根据均方差法计算出济南市城市综合承载力各子系统权重(见表2)。然后采用综合指数法计算出济南城市综合承载力各子系统的得分，并进行汇总得出综合得分(见表3)。

表2 济南城市综合承载力各子系统权重

表3 济南城市综合承载力各子系统指标的得分

根据上述2006—2012年济南市城市综合承载力各子系统承载力及其综合得分，绘制出各子系统得分变化情况及综合承载力得分的变化趋势，分别如图1、图2所示。

图1 济南城市综合承载力各子系统得分变化情况

图2 济南城市综合承载力得分变化趋势

由图1、图2 可以看出，2006—2012年济南城市综合承载力呈现如下的变化情况:

1. 济南城市综合承载力得分呈现逐年递增趋势，其中2006年的综合得分为0.3033，2012年增长到0.6867，这反映出2006—2012年济南城市综合承载力整体呈上升趋势。经济承载力、社会承载力总体呈上升趋势，同时这两个子系统的权重分别为0.2832、0.3933，这说明经济承载力和社会承载力对济南城市综合承载力的提高影响较为显著。而资源承载力与环境承载力呈下降趋势，制约着济南城市综合承载力的提升。

2. 济南市资源承载力得分在2006—2012年间呈现下降趋势，其得分由2006年的0.084 降低到2012年的0.0658，这是因为济南市工业发展依然是以机械制造业、原材料工业为主体，高新技术企业、环保产业尚处于起步阶段，资源消耗型产业占主导地位，这就加剧了水、电、油、煤的紧张态势和其他物质资源消耗，使日益尖锐的资源矛盾更加突出，从而削弱了济南市资源承载力。

3. 济南市环境承载力得分总体略有上升，2006年环境承载力得分为0.0709，2012年其增加到0.1073。近年来济南市环境治理工作取得了一定的进展，截至2010年全市累计完成减排项目136 个，市区环境空气中的二氧化氮年均浓度达到国家环境空气质量二级标准要求，可吸入颗粒物和二氧化硫年均浓度略超国家环境空气质量二级标准，小清河流域和徒骇河流域水质达到阶段目标要求，这些环境整治工作促进了济南市环境承载力的提高。

4. 济南市经济承载力得分总体呈现上升趋势，年均增长14.41%，而济南市2006—2012年的GDP年均增长14.44%，这说明经济增速对城市经济承载力的提升有直接影响，进而影响其综合承载力。济南市经济承载力得分于2009年出现下降，这是由于2008年全球金融危机的影响。2011年和2012年又出现下降，是由于十二五期间我国经济增速整体放缓所致，这说明稳定的经济发展环境是经济承载力提升的关键。

5. 济南市社会承载力的得分呈现持续较快上升趋势，2006年得分仅为0.0633，2012年增长为0.3549，短短6年间增加了4.6 倍，基于济南市对教育、社会保障、医疗卫生、住房保障等民生和社会重点事业的大力投入，2012年在这几方面支出合计268.2 亿元，增长23.2%，占公共财政预算支出的比重为57.6%，这说明社会承载力是提高济南市综合承载力的一个主要增长点。

四、提高济南城市综合承载力的对策建议

城市综合承载力的各子系统是相辅相成、相互影响的，提高城市综合承载力的途径应从自然资源、生态环境、经济和社会环境等多方面进行综合考虑，现提出以下对策建议:

1. 合理利用自然资源和保护生态环境。结合现代生态技术等手段改善并提高资源利用效率，相应地减少资源的消费总量，节约资源。优化能源结构，开发可再生资源，减少对传统能源的依赖。同时要注重节能减排技术的利用，减少对生态环境的破坏，以期为济南市经济的可持续发展及提高城市综合承载力提供自然资源保障。

2. 转变经济增长方式，促进城市的可持续发展。创新生产模式，发展城市循环经济，加快城市产业和产品结构及产业布局等的调整;控制高耗能、高污染行业的过快增长;大力推行清洁生产，建立生态工业体系，从而促进济南市的可持续发展。

3. 提高人口综合素质，增强城市竞争力。制定合理的人口发展规划和政策，巩固提高基础教育，全面推进素质教育，大力发展中等教育，积极促进高等教育，建设学习型城市，提升城市的创新力。积极构建人才体系，优化激励人才成长环境，进而保证各项有力措施的贯彻执行。

4. 从城市的整体和长远发展出发，做好城市规划工作，注重城市的协调发展。加强城市基础设施建设，稳步推进城市化进程，增强城市的辐射力和带动力。合理配置城市空间资源，科学规划城市路网结构和道路建设。加强城市环境整治，增加城市绿化覆盖面积，建设宜居环境。同时，还需优化公共资源配置、加强公共服务职能建设，完善现有社会保障体系，切实提高济南城市综合承载力。

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